IV SA/Gl 552/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. Nr 212 z 2011 r., poz. 1263 ze zm.) oraz art. 44 b i art. 44 c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) orzekł o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz wycofaniu z obrotu – na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy - wymienionych w decyzji produktów, ujawnionych w sklepie w J. przy ul. [...], prowadzonym przez firmę A R. G., co do których zachodziło podejrzenie, że są to środki zastępcze stwarzające zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego. Jednocześnie organ sanitarny obciążył stronę postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań wymienionych produktów i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę – reprezentowaną przez pełnomocnika - decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), utrzymał w mocy powyższą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola sanitarna przeprowadzona przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w sklepie należącym do strony w dniu 22 marca 2012 r., ujawniła występowanie w obrocie produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Następnie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu, czym kierował się przy wydaniu decyzji, przytoczył bowiem opisy zawarte na etykietach produktów, które wskazywały z dużym prawdopodobieństwem, że zostały wprowadzone do obrotu w celu osiągnięcia po ich zażyciu, efektów innych niż te, na które wskazywałoby ich bezpośrednie przeznaczenie. Ponadto podniósł, że ceny rynkowe wymienionych produktów są nieadekwatne do cen rynkowych produktów wskazanych na etykietach, typu klej lub susz z roślin. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że ze względu na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, na podstawie art. 108 K.p.a., decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że było to uzasadnione informacjami uzyskanymi od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o hospitalizowaniu osoby po zażyciu produktu [...] sprzedawanego w sklepie należącym do R. G. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego orzeczenia maksymalnego okresu stosowania środka określonego w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czyli 18 miesięcy, organ odwoławczy podniósł, że okres ten wskazany został jako termin końcowy wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu produktów. Dodał, że jako termin podstawowy określono czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określony został warunek istnienia "uzasadnionego podejrzenia", a nie pewności co do zagrożenia zdrowia lub życia, gdyż to ustalić mogą dopiero przeprowadzone następnie badania bezpieczeństwa produktu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła, że przy wydaniu obydwu rozstrzygnięć doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 K.p.a. przez brak określenia w pkt 1 decyzji organu I instancji w sposób precyzyjny terminu, do którego wycofane zostały wymienione w decyzji produkty i nieodniesienie się do ich wcześniejszego zatrzymania oraz niewskazanie w pkt 2 tej decyzji, kwoty określającej nałożony na stronę obowiązek majątkowy. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji – faktycznego i prawnego, tj. nieodniesienie się w treści uzasadnień do dowodów wskazanych przez stronę, niewystarczające wskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do produktów wymienionych w decyzji istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze, a także niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia, a także niewyjaśnienie przez organ I instancji, zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzuciła naruszenie art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku do tego podstawy faktycznej i prawnej oraz art. 79. art. 79a, art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez to, że organ nie miał podstaw do zastosowania środków przewidzianych w tych przepisach w odniesieniu do wycofanych i zatrzymanych produktów. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione pomimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej również P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz wycofaniu z obrotu – na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy - wymienionych w decyzji produktów, ujawnionych w sklepie należącym do strony, co do których zachodziło podejrzenie, że są to środki zastępcze. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 44 b w związku z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Na podstawie art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z treści cytowanych wyżej przepisów art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika zatem, że do wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wystarczające jest stwierdzenie wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Według zaś art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - wprowadzanie do obrotu - to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, wymienionych w tym przepisie środków, w tym środków zastępczych. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 22 marca 2012 r. przez pracowników organu sanitarnego, w należącym do strony sklepie w J. wynika, że w dniu kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach wymienionych w decyzji, co do których – jak wskazano w protokole – zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Z treści protokołu wynika, iż został sporządzony w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, a następnie po odczytaniu i omówieniu został podpisany. Protokół powyższy zawiera podpis przedstawiciela kontrolowanego zakładu – tj. sprzedawcy E. R. i potwierdzenie odbioru tego protokołu przez wyżej wymienioną. Podkreślenia również wymagało, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył opisy zawarte na etykietach wymienionych w decyzji produktów i w świetle tego przytoczenia, jako prawidłową uznać należało ocenę tego organu, że opisy te wskazywały z dużym prawdopodobieństwem, iż produkty te zostały wprowadzone do obrotu w celu osiągnięcia po ich zażyciu, efektów innych niż te, na które wskazywałoby ich przeznaczenie. Dodać przy tym należało, że do wydania decyzji wymienionej w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wystarczające jest – według art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - podejrzenie, że dany produkt jest środkiem zastępczym. Decyzja powyższa nie przesądza zatem o tym, czy konkretny produkt jest środkiem zastępczym, czy też nim nie jest. Podejmowane przez organ na tym etapie czynności mają bowiem na celu właśnie przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa, skonkretyzowanych w decyzji produktów. Dopiero ich wyniki mogą stanowić podstawę do orzeczenia stosownych zakazów - zgodnie z art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona była zatem ocena zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - do wydania decyzji określonej w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu i nakazaniu wycofania z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, produktów wymienionych w decyzji. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegającego – w ocenie skarżącego - na tym, że organ nie miał podstaw do zastosowania środków przewidzianych w tych przepisach w odniesieniu do wymienionych w decyzji produktów. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, podstawę taką stanowiło podejrzenie, że wprowadzane do obrotu produkty stanowią środki zastępcze. Okoliczność powyższa - o czym również była mowa wyżej – została wykazana zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Z tego też powodu bezpodstawny był zarzut naruszenia w sprawie, przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niewystarczające wskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż co do produktów wymienionych w decyzji istnieje podejrzenie, że są to środki zastępcze. Wbrew ocenom skarżącego – organ odniósł się do dowodów w przedmiotowej sprawie, tj. dowodów dotyczących okoliczności będących podstawą rozstrzygania kwestii mieszczących się w zakresie rozpoznania tej sprawy. Jednakże kwestia, czy produkty będące przedmiotem decyzji zostały nabyte legalnie i czy są dostępne w ofertach internetowych – wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego - nie należała do podstaw wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zastosowany został w sprawie przepis art. 108 § 1 K.p.a., dotyczący nadania - decyzji organu I instancji - rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanka ochrony zdrowia lub życia ludzkiego – wymieniona w decyzji organu zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. – została bowiem przez organ wykazana przez sam fakt potwierdzenia, że wystąpiło podejrzenie, iż wymienione produkty stanowią środki zastępcze. Bezpodstawny jest również zarzut skargi, zgodnie z którym organ nie określił w sposób precyzyjny terminu, do którego – co do wymienionych w decyzji produktów - został wydany nakaz wycofania z obrotu i wstrzymania ich wprowadzania do obrotu. Z treści decyzji wynika bowiem, że środki te zostały zastosowane na okres 18 miesięcy. Nie ma przy tym znaczenia, że oprócz tego istotnego rozstrzygnięcia - decyzja w tej części zawiera przytoczenie przepisu ustawy, według którego stosowanie wymienionego środka następuje "na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, na okres nie dłuższy niż..." Niewątpliwie przytoczenie tej części przepisu jest zbędne, jednakże nie prowadzi to do naruszenia art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W decyzji określony został zatem maksymalny okres - zgodnie z art. 27c ust. 1 tej ustawy - na jaki organ jest uprawniony nakazać wycofanie z obrotu i wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów. Kwestia ta nie budziła wątpliwości skarżącego na etapie wnoszenia odwołania, skoro wśród jego zarzutów, podniósł zarzut w zakresie określenia przez organ maksymalnego okresu stosowania tych nakazów (str. 2 odwołania). Zarzucił wówczas "brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego okres stosowania środka określonego w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ oznaczył jako 18 miesięcy, a więc maksymalny czas wskazany w powołanym przepisie i dlaczego okres krótszy od maksymalnego okresu wynikającego z ustawy, nie jest okresem in concreto właściwym" . Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak bowiem trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę – postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mogą być zgłaszane, a także poddane ocenie – w postępowaniu odrębnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Na marginesie dodać należało, że kwestia ta była przedmiotem ocen prawnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie ze skargi tego samego skarżącego - o sygn. akt IV SA/Gl 553/12. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego orzeczenia w zakresie kosztów postępowania, podkreślenia wymagało, że nieprawidłowe jest – zamieszczanie przez organ w treści decyzji – samego tylko przytoczenia przepisu art. 27c ust. 4 wymienionej ustawy, według którego, koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. Takie przytoczenie przepisu ustawy w osnowie decyzji – nie zawierające wskazania kwoty kosztów – jest bowiem zbędne. Jednakże zbędność tego przytoczenia przepisu, nie oznacza naruszenia prawa przez organ. Natomiast na etapie postępowania, na którym organ nie może określić wysokości tych kosztów – uzasadniony jest brak orzeczenia w tej kwestii. Tym bardziej, że w świetle przepisów cytowanej ustawy, nie ma przeszkód do wydania rozstrzygnięcia o kosztach badań, w późniejszym terminie niż rozstrzygnięcia o zastosowaniu środka wymienionego w art. 27c ust.1 tej ustawy. Przy tym wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze, zamieszczenie omawianego sformułowania w decyzji - nie oznacza, że rygor natychmiastowej wykonalności może go dotyczyć. Z istoty wykonalności, w tym natychmiastowej wykonalności, wynika bowiem, że może ona dotyczyć tylko i wyłącznie rozstrzygnięć, które mają przymiot wykonalności, tj. nadają się do wykonania. Takiego przymiotu pozbawione jest omawiane przytoczenie przepisu ustawy, nie zawierające wskazania wysokości kosztów badań. Podkreślenia wymagało, że całkowicie bezpodstawny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy –– strona została poinformowana przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o prawie zajęcia stanowiska wobec całości zebranych dokumentów w aktach sprawy. Z protokołu zapoznania się z materiałem dowodowym wynika, że z prawa tego skorzystała (k. 16 akt administracyjnych). Co więcej – z treści tego protokołu wynika, że nawet przedłożyła wówczas dowody z dokumentów, tj. faktury zakupu i oświadczenia kontrahenta, że zakupione produkty są legalne. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie wskazanym w cytowanych wyżej przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania, a wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.