IV SA/Gl 553/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 79a, art. 84c ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej również u.s.d.g., po rozpatrzeniu sprzeciwu R.G., dotyczącego czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ w dniu [...] w sklepie w J. przy ul. [...] - postanowił umorzyć postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] R.G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A w P. – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł sprzeciw dotyczący czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] w sklepie należącym do niego w J. przy ul. [...]. W sprzeciwie podniósł, że wbrew art. 79a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pracownicy organu, podjęli czynności kontrolne bez okazania legitymacji służbowych i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli pomimo, że nie było podstaw do przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, oraz że nie było podstaw do przeprowadzenia kontroli uzasadnionej bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z art. 84 c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli przez organ kontroli wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli - do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych. W związku z tym organ wskazał, że wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, a nie wobec czynności już zakończonych. Podkreślił, że po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych, organ nie może wydać postanowienia o odstąpieniu od nich, ani też o ich kontynuowaniu, bowiem czynności te zostały już zakończone. Wskazał, że sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności już zakończonych. Stwierdził, że wobec tego postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., należało je umorzyć. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. przeprowadzili czynności kontrolne w sklepie należącym do strony w dniu [...]. Dokładny czas trwania kontroli podany został w protokole kontroli (data rozpoczęcia [...] godz. [...], data zakończenia [...] godz. [...]), który został podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego. W opinii organu odwoławczego, nie można zgodzić się z zarzutem strony dotyczącym naruszenia przez organ I instancji art. 84 c ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem rozpatrzenie sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych organu, nie może skutkować wydaniem postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych, które zostały już zakończone. Organ odwoławczy podniósł, że wniesienie sprzeciwu wstrzymuje czynności kontrolne będące w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź ich kontynuowania. Podkreślił, że sprzeciw może wywoływać skutki jedynie w stosunku do czynności będących w toku, w żadnym natomiast przypadku nie może dotyczyć czynności kontrolnych już zakończonych. Podniósł, że R.G. wniósł sprzeciw w trybie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w piśmie z dnia [...] (data wpływu do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w W. – [...]), tak więc już po zakończeniu czynności kontrolnych prowadzonych w jego sklepie. W związku z tym podkreślił, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2018/09 sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, ponieważ nie można wstrzymywać czynności kontrolnych już zakończonych. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe. Zarzuciła również naruszenie art. 84c ust. 9 i ust. 12 u.s.d.g. poprzez rozpatrzenie sprzeciwu po upływie terminu 3 dni na jego rozpatrzenie, podczas gdy po upływie tego terminu z mocy prawa powinien zajść skutek równoznaczny z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 84 c ust. 9 pkt. 1 u.s.d.g. Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego przez stronę wobec czynności kontrolnych organu sanitarnego w należącym do skarżącego sklepie w J. przy ul. [...]. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.d.g. ). Przy czym na podstawie art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że strona skarżąca wniosła sprzeciw w ramach postępowania kontrolnego. Podkreślenia jednakże wymaga, że postępowanie kontrolne należy uznać za postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. Wynikające bowiem z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a., w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o inspekcji sanitarnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa ocena jest zgodna z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1417/12, postanowienie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2911/12, postanowienie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, postanowienie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił zatem odosobnionego poglądu przedstawionego we wskazanym przez organ odwoławczy wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt. VI SA/Wa/2018/09. W podsumowaniu podkreślenia wymagało, że – jak już była o tym mowa wyżej - według art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Wobec tego cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu i można to stwierdzić przez proste zestawienie ich ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej wskazano - postępowanie kontrolne, prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o inspekcji sanitarnej, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji, pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych ku temu, wszczął w sprawie przedmiotowego sprzeciwu odrębne (nowe) postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną, a zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, decyzją organu odwoławczego. Wobec tego, zarówno decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne, jak też zaskarżona decyzja utrzymująca tę decyzję w mocy, są decyzjami wadliwymi, rażąco naruszającymi obowiązujący porządek prawny. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w z zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił przepis art. 200 P.p.s.a. Ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skargi zdezaktualizowało się wobec stwierdzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważności wyżej wymienionych orzeczeń. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy jest to, iż organ I instancji zobligowany jest załatwić pismo strony skarżącej, tj. sprzeciw, we właściwej formie - postanowienia.