II SA/Rz 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 155/13 Uzasadnienie Podaniem z dnia 19 listopada 2008 r. E. i M. K. oraz Z. i E. J. zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o udzielnie pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem przyłączy na działce nr ewid. 1990/4 w J. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., w związku z wystąpieniem przez A. S. do Burmistrza Miasta [...] z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2005 r., zmienią decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Starosta Powiatu [...] zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podjął je postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., jednak rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone. Wskutek uwzględnienia zażaleń Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało jeszcze zakończone, a to w związku z wydanym w sprawie warunków zabudowy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2010 r. II SA/Rz 881/09. Skoro przyczyna zawieszenia postępowania nie ustała, to brak było podstawy do jego podjęcia. Ponowne podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem Starosty z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych w granicy działek nr ewid. 1990/5, 1990/3 i 1991 na długości budynku nr [...] oraz w odległości 1,5 m od granicy działki nr ewid. 1991 i 1993 wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.kan., c.o., elektryczną i gazową – kategoria obiektu I (dla części mieszkalnej) i XVII (dla części handlowej), oraz przyłącz wodociągowy, kanalizacyjny i energetyczny na działce nr ewid. 1990/4 przy ul. B. w J., obr. [...] oraz na działkach nr ewid. 1987, 1990/3 i 1991 dla przyłączy do ww. budynku. Odwołania od powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę wniosły I. P. oraz A. S. Po ich rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej: "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej: "u.p.b." Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem inwestorów było złożenie kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, spełniającego wymogi określone w u.p.b., w tym w art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 u.p.b. Przed wydaniem decyzji właściwy organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do oceny przedłożonego projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych organ obowiązany jest, stosownie do art. 35 ust. 3 u.p.b., nałożyć na inwestorów postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W zależności od sposobu wywiązania się z nałożonych obowiązków organ zatwierdza następnie projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę, albo odmawia wydania takiej decyzji. W ocenie Wojewody [...] uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza przedstawieniem przebiegu postępowania, nie odnosi się do kwestii faktycznych i prawnych, czym narusza art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. Nie rozstrzyga także o spornych interesach stron i zgłaszanych przez niektóre z nich zastrzeżeniach. Dlatego Starosta nie mógł odstąpić od wywiązania się z obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji. Organ ten nie odniósł się także do ustaleń wynikających z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., której ustalenia miały w niniejszej sprawie wiążący charakter. Tymczasem kontrola przedłożonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowana działki z wymogami decyzji ustalającej warunki zabudowy była obowiązkowa, a jej wyniki powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie w zaskarżonej decyzji nie oceniono przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań pod kątem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Stwierdzone uchybienia w przekonaniu organu odwoławczego nie mogły zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego z uwagi na ich zakres podmiotowy i przedmiotowy. Dlatego konieczne było uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy uwzględnieniu powyższych wskazań. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodził się M. K. wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zarzuca w niej naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na to, że nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania. Stwierdza, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym regulujących kwestie doręczeń pism stronom postępowania. Nie jest także wymagane ponowne wyjaśnienie takiego zakresu sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto, Wojewoda [...] nie wskazał chociażby jednego dowodu, o który należy uzupełnić postępowanie. Wobec tego skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wnika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazuje w jakim zakresie ma być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W realiach rozpoznawanej sprawy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa, zatem może być faktyczną podstawą wyrokowania. Odnosząc się do zarzutu skargi stwierdzić należy, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Naruszenie tego przepisu polega na tym, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które pozwalałyby zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, w jakim zakresie organ pierwszej instancji powinien prowadzić postępowania wyjaśniające i jakie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały ustalone. Ten brak nie dawał podstaw do orzekania kasatoryjnego. Istotą postępowania odwoławczego w administracyjnym toku instancji jest merytoryczne orzekanie o istocie sprawy. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy stan faktyczny nie został ustalony lub postępowanie wyjaśniające należy prowadzić w znacznym zakresie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie wskazuje jakie fakty powinny być wyjaśnione ze względu na to, że mają istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji odwoławczej jest enigmatyczne. Przedstawia stan sprawy w postępowaniu administracyjnym, ale nie zawiera oceny jakie ustalenia co do faktów przed organem pierwszej instancji są wadliwe i w jakim kierunku należy je wyjaśnić. Posłużenie się formułą, że okoliczności podniesione w odwołaniu wymagają wyjaśnień w znacznym stopniu oraz respektowania przepisów prawa materialnego przy uwzględnieniu właściwych zasad formalno – prawnych jest unikiem od oceny decyzji organu pierwszej instancji. Takie działanie nie może spotkać się z akceptacją, bowiem uchylanie decyzji w postępowaniu odwoławczym musi jednoznacznie wskazywać naruszenia, które legły u podstaw takiego działania. Zwrócić należy uwagę, że naruszenia prawa materialnego zawsze powinny prowadzić do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy po wcześniejszym uchyleniu decyzji objętej odwołaniem. Uchylenie tej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia wymaga wykazania braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W sprawie objętej skargę Wojewoda [...] tych braków nie wskazuje, bo za takie nie może być uznana prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego lub stosownych przepisów prawa. Te kryteria wchodzą w skład merytorycznej oceny, że Wojewoda powinien dokonać jej w decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie określa zakresu postępowania wyjaśniającego, który powinien być uzupełniony, bo jego brak ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast zajmuje się rozważaniami na temat kompetencji organu odwoławczego, wymogów formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, istoty i charakteru prawnego decyzji administracyjnej, jej uzasadnienia, czy wreszcie wiążącego charakteru decyzji w spawie ustalenia warunków zabudowy dla organów wydających pozwolenie. Te rozważania, nie dość że zbędne to w żaden sposób nie wiążą się z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku przekazania sprawy organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymogu tego nie spełnia ogólne stwierdzenie, że za uchyleniem decyzji Starosty Powiatu [...] przemawia konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o istotne kwestie proceduralno – formalne. Na marginesie wskazać należy, że pojęcie "proceduralno – formalne" jest wadliwe, bo w istocie pojęcia formalne i proceduralne są tożsame. W ocenie Sądu akta sprawy zawierają wszelkie, niezbędne materiały do dokonania oceny decyzji Starosty Powiatu [...]. Unikanie takiego działania przez orzekanie kasatoryjne jest naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a., na co słusznie wskazuje skarga, zwłaszcza że istotą orzekania przez organ drugiej instancji ma być działanie merytoryczne. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody [...], że decyzja objęta skargą została wadliwie uzasadniona. Jednak ten rodzaj wady zaskarżonego aktu należało wyeliminować przez stosowanie jako podstawy orzekania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.