I SA/Wa 873/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił J. R. i A. R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od wymienionej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [....] października 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania, wywołanego wnioskiem J. R. z dnia [...] października 1999 r. ustalono, że nieruchomość przy ul. [...], stanowiąca własność J. R., której następcami prawnymi są A. R. i J. R., przeszła na własność gminy W. – obecnie własność Miasta W. – na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a objęta została w posiadanie przez gminę dnia [...] 1947 r. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] pod liczbą porządkową [...]. Termin 6-miesięczny na złożenie wniosku o przyznanie prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. dekretu upływał [...] 1948 r. Organ stwierdził, że z dokumentów archiwalnych wynika, iż wniosek nie został złożony w tym terminie. Z kolei wniosek J. R. został złożony po terminie. Również pismo A. R. z [...] lutego 1991 r. dotyczące odszkodowania, nawet gdyby zostało potraktowane, jako wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, złożony został po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. podniosła, że w ogłoszeniu o przejęciu nieruchomości jako nazwisko właściciela wskazano J. R., a nie J. R. Nie można wykluczyć, że wniosek został złożony, skoro organy posługiwały się teczką z aktami dotyczącymi innej nieruchomości, zabudowanej po 1945 r. Strona podniosła, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/10 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż dawna właścicielka nie złożyła wniosku dekretowego. Uczyniła to dopiero skarżąca, wcześniej zaś było pismo A. R. z [...] lutego 1991 r. Sąd podkreślił, że o braku wniosku dekretowego złożonego w terminie po [..] 1947 r. świadczy nie tylko sam brak wniosku, ale też brak opłaty, zapisu w rejestrach wniosków, zaznaczenia na planszach nieruchomości oraz orzeczenia w trybie dekretowym. Sąd stwierdził, że prawidłowa jest ocena organu, że wnioski J. R. i A. R. zostały złożone po terminie dekretowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1641/11 w punkcie 1, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia ustalenia terminowości wniosku ma zasadnicze znaczenie w przyznaniu prawa do gruntu, od złożenia bowiem wniosku w terminie uzależnione jest dalsze postępowanie, tj. badanie przesłanki wskazanej w ust. 2 art. 7 dekretu. NSA stwierdził, że objęcie przez gminę W. w posiadanie gruntu przy ul. [...] ozn. hip. [...] miało miejsce dnia [...] października 1947 r., z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...], a zatem odbywało się pod rządami rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Ocena skuteczności objęcia tego gruntu w posiadanie sprowadzać się powinna do wyjaśnienia czy wszystkie trzy etapy postępowania w sprawie obejmowania gruntów, przewidziane rozporządzeniem zostały zachowane. NSA stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji i dokumentów, które miałyby świadczyć o wykonaniu przez Zarząd Miejski czynności określonych w § 2–§ 7 rozporządzenia. Znajduje się w nich tylko Dziennik Urzędowy z 1947 r. Nr [...], w którym pod pozycją [...] wpisany jest grunt przy ul. [...] nr hip. [...], jednak jako właściciel uwidoczniona jest J.R. Budzi to wątpliwości o jaką w istocie nieruchomość chodzi, a nadto, czy właścicielka nieruchomości J.R. została zawiadomiona o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę W. W ocenie Sądu, z powodu braku dokumentacji i niewyjaśnieni rozbieżności co do określenia właściciela gruntu przedwczesne było stwierdzenie rozpoczęcia z dniem [...] 1947 r. biegu 6-miesięcznego terminu na złożenie wniosku. Powyższe braki, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie pozwalają na ostateczną ocenę co do skuteczności objęcia gruntu nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie. NSA stwierdził, że gdyby okazało się, że objęcie w posiadanie nie spełniało wymogów przewidzianych w rozporządzeniu to trudno byłoby mówić o skuteczności objęcia w posiadanie. Nieskuteczne objęcie zaś gruntu w posiadanie powodowało, że termin dekretowy na złożenie wniosku nie zaczął biec, zatem trudno mówić o tym, że wniosek J. R. jest złożony po terminie. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że gdyby przyjąć, że błąd w nazwisku (mimo prawidłowego podania adresu i numeru hipotecznego nieruchomości) spowodował, że nie doszło do objęcia gruntu w tej dacie, to [...] stycznia 1948 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Organ podał, że z dniem [...] listopada 1948 r. Gmina W. objęła w posiadanie wszystkie grunty [...] W., znajdujące się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem tych przepisów decyzję organu I instancji naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za oplata symboliczną. Początkiem biegu 6-miesięcznego terminu jest zatem objecie gruntu w posiadanie przez gminę W. Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1641/11, objęcie gruntu musiało być skuteczne. Skuteczność ta zaś zależała od spełnienia przez gminę warunków przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Rozporządzenie to przewidywało trzy etapy postępowania. Pierwszy – ogłoszenie przez Zarząd Miejski w jego organie urzędowym o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie (§ 3), przy czym ogłoszenie to powinno było mieć określoną zawartość (§ 4). Niezależnie od tego ogłoszenia, w miarę posiadania danych adresowych właściciela, należało przesłać mu zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntów (§ 5). Drugi etap to oględziny, dokonywane przez przedstawiciela Zarządu Miejskiego z udziałem właściciela, bez niego tylko w wypadku niestawienia się mimo prawidłowego zawiadomienia (§ 6), z których należało sporządzić protokół (§ 7). Trzeci etap to objęcie gruntu w posiadanie przez ogłoszenie przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin (§ 8). Dopiero wykonanie przez Zarząd Miejski tych wszystkich czynności mogło skutkować objęciem gruntu w posiadanie. Natomiast rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), w wyniku wejścia w życie którego, utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 r., przewidywało w istocie jeden etap – ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie, przy czym dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym był równoznaczny z objęciem (§ 3 rozporządzenia). Biorąc pod uwagę, że dla ustalenia, czy wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożony został w terminie, kluczowe znaczenie ma w tej sprawie stwierdzenie, w jakim dokładnie dniu nastąpiło objęcie gruntu przez gminę W. i czy objęcie to było skuteczne. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w powołanym wyżej wyroku stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej organy obu instancji przedwcześnie stwierdziły, że objęcie nieruchomości, o której mowa w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem [...] października 1948 r., albowiem z decyzji nie wynika, aby organ dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie prawidłowości, a w konsekwencji skuteczności objęcia gruntu przez Gminę W. na mocy rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. Jak zaś wynika z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, i jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny, kwestia ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, z jakim dniem nastąpiło objęcie gruntu w posiadanie, a tym samym w jakim dniu rozpoczął bieg 6-miesięczny termin na złożenie wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wątpliwości w tym zakresie wynikają m.in. ze wskazania w Dzienniku Urzędowym z 1947 r. Nr [...] pod pozycją [..] jako właściciela nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [..], J. R. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę stoją na straży praworządności i również z urzędu obowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika, aby organy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej. W konsekwencji nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia tej sprawy (art. 77 § 1). Tym samym nie można mówić o dokonaniu prawidłowej oceny materiału dowodowego, czym naruszono przepis art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczyni starania o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym ocenę skuteczności objęcia gruntu przez Gminę W. na mocy rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., w tym, w zakresie wykonania przez Zarząd Miejski czynności określonych w § 2–§ 7 tego rozporządzenia. Organ oceni również – w tym kontekście - okoliczność zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym nr [..] nazwiska J. R., a nie nazwiska właścicielki. Ustalenia wymaga także, czy właścicielka nieruchomości, tj. J. R. zawiadomiona została o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie przez Gminę W. Następnie organ oceni, czy można mówić o skuteczności objęcia gruntu w posiadanie, kierując się oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. stwierdził, że ocena skuteczności objęcia tego gruntu w posiadanie sprowadzać się powinna do wyjaśnienia, czy wszystkie trzy etapy postępowania w sprawie obejmowania gruntów, przewidziane rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 1946 r. zostały zachowane. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ weźmie pod uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że nieskuteczne objęcie gruntu w posiadanie powodowało, że termin dekretowy na złożenie wniosku nie zaczął biec. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw w zakresie obejmującym opłaty sądowe, Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.