IV SA/Gl 1162/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J.G. uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W motywach tego rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada trwałości orzeczeń organów administracji, a wszelkie działania zmierzające do weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych muszą mieć umocowanie w przepisach prawa. Następnie organ ten odniósł się do sytuacji wynikającej z treści art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiającego weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nie nabyła praw, jednakże dla takiej weryfikacji muszą zaistnieć przesłanki przewidziane treścią przywołanego przepisu. Przeprowadzona przez organ analiza pozwoliła mu stwierdzić, że przesłanki takie nie zostały spełnione, a w szczególności brak jest występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponownie przeprowadzona ocena sytuacji faktycznej strony w okresie II wojny światowej nie daje podstaw do uznania, aby pełniła ona służbę w Armii Krajowej. Celem potwierdzenia przyjętego stanowiska organ administracji odniósł się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego wymogów stawianych młodym osobom wspierającym oddziały partyzanckie. Zdaniem organu w przypadku strony można mówić o sporadycznym wspieraniu oddziałów partyzanckich, natomiast brak jest podstaw do uznania, że działalność jej wyczerpywała znamiona służby w Armii Krajowej. Z decyzją tą nie zgodził się J.G., który reprezentowany przez adwokata G.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem wnoszącego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy występują w niej wszystkie przesłanki uzasadniające uwzględnienie zgłoszonego wniosku, a przewidziane treścią art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty oraz przywołane okoliczności wskazują na zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji organu administracji publicznej. Składający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wykazał, zdaniem jego pełnomocnika, że mimo młodego wieku z narażeniem życia własnego, wykonując polecenia partyzantów Armii Krajowej zaopatrywał ich w żywność oraz artykuły sanitarne jak również udzielał niezbędnych informacji o przemieszczaniu się wojsk niemieckich. Okoliczności te wyczerpują znamiona działalności kombatanckiej określone w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). W dalszej części wniosku podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wiek nie może odgrywać istotniejszej roli. Nie podzielono stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia o sporadyczności działań udzielanych na rzecz partyzantów, ponieważ pełnienie służby mogło sprowadzać się do wykonywania czynności usługowych. Odwołano się również do obowiązków ciążących na organie administracji, a sprowadzających się do konieczności wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności organ ten podkreślił, że w ramach procedury administracyjnej obowiązuje zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a decyzja może być zmieniona lub uchylona jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. W motywach rozstrzygnięcia zaakcentowano, że stosowanie trybu nadzwyczajnego przewidzianego art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przekształcić się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej, a w konsekwencji prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków, niż te które legły u podstaw wydania tej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że nie można przyjąć za słuszny interes strony jej dążenie do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania. W podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczności podnoszone przez stronę były przedmiotem oceny organu administracji w trakcie postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją z dnia [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.G., w imieniu którego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł adwokat G.J. W skardze tej wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem decyzji ostatecznej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 powyższego Kodeksu polegające na niewyjaśnieniu w dostatecznym stopniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem, przy czym przywołano dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przytoczono treść art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady jego interpretacji. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie występują wszystkie przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku strony w trybie przywołanego powyżej przepisu. Zdaniem skarżącego z oświadczenia świadków wynika, że pomagał on partyzantom Armii Krajowej w przynoszeniu żywności i udzielaniu informacji jak również posiadał pseudonim "M.". Okoliczności te potwierdzają fakt wyczerpania przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Nadto podkreślono, że pozytywną opinię wyraził Związek Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych. W dalszej części skargi odniesiono się do wymogów wynikających z treści art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i uznano, że w przepisie tym nie precyzuje się terminu służba w oddziale partyzanckim, a tym samym kwestia wieku skarżącego nie może mieć znaczenia przy ocenie spełniania wymogów do uzyskania uprawnień kombatanckich. Zdaniem skarżącego nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez organ administracji publicznej, że sporadycznie współpracował on z oddziałem partyzanckim, w jego ocenie przedłożony materiał dowodowy pozwala uznać, że skarżący współpracował z oddziałem partyzanckim funkcjonującym na obszarze powiatu [...], a tym samym wyczerpał przesłanki pozwalające na przyznanie mu uprawnień kombatanckich. W końcowej części skargi odniesiono się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności tego, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, ponieważ oparł się wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wsŧępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kluczowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie trybu, w którym prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Jak wynika z podstawy prawnej pierwszej decyzji wydanej w ramach niniejszego postępowania Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał tę decyzję na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykorzystanie postanowień tego przepisu wynikało również z wniosku skarżącego skierowanego do tegoż organu z dnia [...], w którym domagano się weryfikacji wcześniejszej decyzji przywołanego organu z dnia [...] w oparciu o przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja administracyjna, na mocy której strona nie nabyła praw może być w każdym czasie zmieniona o ile wystąpią przesłanki w nim wskazane. Oznacza to, że unormowanie to nie ma zastosowania do decyzji obarczonych wadą uzasadniającą wznowienie postępowania lub stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu przyjdzie przywołać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r. (sygn. akt I GSK 792/11 Lex 1233641), w którym sąd ten wskazał, że "postępowania, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony". W przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazano na uwarunkowania prawne oraz zakres postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w oparciu o treść art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko w nim wyrażone, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zostanie w oparciu o przywołane powyżej kryteria. Okoliczność ta oznacza zarazem, że zarzuty sformułowane w skardze, a sprowadzające się do naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione, ponieważ w ramach tego postępowania organy administracji publicznej nie prowadzą już nowego postępowania dowodowego. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że w stanowisku prezentowanym przez skarżącego występuje sprzeczność, ponieważ z jednej strony akcentuje, że przedłożony przez niego materiał dowodowy uprawnia organ administracji do weryfikacji ostatecznej decyzji zgodnie z deklarowanymi oczekiwaniami, a z drugiej strony zarzuca temuż organowi, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z postanowień przywołanych powyżej przepisów. Dodatkowo zaakcentować należy, że skarżący podniósł wskazany zarzut, jednakże nie wskazał jakich czynności procesowych organ administracji publicznej nie przeprowadził, jak również jakich okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym postawiony zarzut nie mógł być uwzględniony i stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Powracając do głównego nurtu prowadzonych rozważań i mając na uwadze stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym uzasadnieniu przyjdzie zauważyć, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczna decyzja organu administracji może być zmieniona jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w ramach prowadzonego postępowania zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie ponownej weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wskazanych przesłanek weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zostało to już podniesione organ administracji może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję na mocy której strona nie nabyła prawa, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjdzie podkreślić, że przedmiotowe rozstrzygnięcie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych. Podniesione ustalenie oznacza, że wystąpienie przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami strony takiego postępowania. Zaakcentować należy, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nie może wiązać się z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak również procesowego, ponieważ są one wyrazicielem interesu społecznego. Oznacza to, że weryfikacja takiej decyzji musi odbyć się z poszanowaniem obowiązujących unormowań prawnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący domaga się zmiany decyzji z dnia [...] odmawiającej przyznania mu uprawnień kombatanckich i powołuje się na analogiczne argumenty do tych, które podnosił w ramach postępowania zmierzającego do ich nabycia. Organ administracji w ramach przedmiotowego postępowania dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dostrzegł występowania podstaw do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ powyższa analiza nie dała podstaw do odmiennej interpretacji postanowień art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Po myśli wskazanego przepisu za działalność kombatancką uznaje się "pełnienie służby" w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się sposób interpretacji przywołanego pojęcia i rozumie się pod nim prowadzenie w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. Działalność taka mogła sprowadzać się do wykonywania czynności usługowych, jednakże wykonywanie ich uzależnione było od przynależności do określonej formacji przejawiającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu służbowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności, nadto wskazuje się, że "pełnienie służby" związane być musi z wykazaniem, iż nastąpiło złożenie przysięgi, uzyskanie pseudonimu, stopnia wojskowego i stałego przydziału mobilizacyjnego, jak też pozostawania w podporządkowaniu zasadom dyscypliny ukształtowanym na wzór wojskowej (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 264/11 Lex 821544). Mając na uwadze przyjętą wykładnię pojęcia "pełnienie służby" przyjdzie uznać, że w oparciu o zgromadzone w ramach pierwotnego postępowania oraz przedłożone przez skarżącego akta administracyjne brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Z akt tych wynika, że skarżący w sposób sporadyczny udzielał wsparcia oddziałom partyzanckim w różnych formach – dostarczania żywności czy informacji o ruchach wojsk niemieckich. Nadto skarżący, co znajduje umocowanie w dokumentach przez niego przedłożonych nie składał przysięgi, jak również nie podlegał żadnym rygorom związanym z pełnieniem takiej służby. Zatem przyjdzie podzielić stanowisko zajęte prze organ administracji wypowiadający się w sprawie, że udział skarżącego w działaniach skierowanych przeciwko okupantowi miał charakter czynności sporadycznych, nie dających podstaw do uznania ich za pełnienie służby. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia wieku skarżącego nie była elementem przesądzającym o przyjętej ocenie przedłożonego materiału dowodowego, a stanowiła jedynie uzupełnienie prowadzonych rozważań. W świetle przeprowadzonej analizy podzielić należy stanowisko organu administracji, że w przypadku skarżącego brak jest przesłanek pozwalających uznać, że w interesie społecznym byłoby uwzględnienie wniesionego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich, ponieważ rozstrzygnięcie takie pozostawałoby w opozycji do przyjmowanej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Odrębną kwestią jest ocena występowania drugiej przesłanki uzasadniającej weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie słusznego interesu strony. Skarżący składając wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich już kierował się swoim słusznym interesem, ponieważ w przeciwnym wypadku nie ubiegałby się o to uprawnienie. Zatem przesłanką słusznego interesu strony przewidzianą wśród przesłanek uzasadniających wykorzystanie postanowień art. 154 wyżej wymienionego Kodeksu ujmować należy inaczej, a nie wyłącznie poprzez deklarowanie chęci otrzymania wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich decyzją podejmowaną w warunkach uznania administracyjnego, jednakże podstawą odmowy nie były kwestie związane z wykorzystaniem instrumentów uznania administracyjnego, lecz akcentowano brak spełniania wymogów wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że powodem odmowy przyznania uprawnień kombatanckich było nie spełnianie wymogów przewidzianych w przepisach prawa, a nie podjęcie rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego. Tym samym uruchamiając przedmiotowe postępowanie skarżący nie wykazał występowania słusznego interesu poza tym, który deklarował wszczynając pierwotne postępowanie. W świetle przeprowadzonej analizy skarżący nie wykazał występowania przesłanek przewidzianych treścią art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadniających uwzględnienie wniesionego wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. sw