I GSK 792/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Janusz Nowacki Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1848/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego K. Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o refundację wywozową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego K. Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2010 r. o sygnaturze V SA/Wa 1848/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekając także o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi [...] w [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu refundacji wywozowej. Sąd I instancji przyjął, że niedokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez [...] okoliczności dotyczących zmiany oceny stanów faktycznych w zakresie kontroli weryfikacyjnych zarejestrowanych receptur, stanowiło podstawę do uwzględnienia zarzutów skargi. W ocenie Sądu doprowadziło to do tego, że organ nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. W konsekwencji uznano, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Ocena powyższa jest wynikiem rozpoznania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r. wniosku do Ministra o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z [...] maja 2009 r. o nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, tj. Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] marca 2009 r. o nr [...]w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych wypłaconych [...] w okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do [...] września 2007 r. w kwocie [...]EUR. Chodzi o wypłacone refundacje w związku z wyprodukowaniem w oparciu o określone receptury ([...]) zarejestrowane w rejestrze Agencji Rynku Rolnego. Przeprowadzona przez organ kontrola dotycząca zgodności receptur zarejestrowanych w ARR z recepturą stosowaną przez producenta wykazała, że złożone przez stronę wyjaśnienia oraz przedstawione dokumenty nie potwierdziły deklarowanego w recepturach zużycia środków refundowanych. W związku w tym, uzyskane refundacje z tytułu wywozu towarów przetworzonych, wyprodukowanych w oparciu o receptury o wyżej wymienionych kodach, należało uznać za niezależne. Odmowa zmiany decyzji ostatecznej z [...] maja 2009 r. nastąpiła w związku z faktem, że przedstawione kontrole dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonej przez Spółkę w trakcie działań kontrolnych przeprowadzanych w różnych okresach. W związku z tym, że dokumenty przedstawione przez skarżącą podczas kontroli weryfikacyjnej nie potwierdziły zużycia produktów refundowanych w zadeklarowanych recepturach, podkreślono brak uprawnień do refundacji. Podkreślono przy tym, że nie zostały spełnione przesłanki wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż za zmianą decyzji nie przemawiały ani względy interesu społecznego, ani słusznego interesu strony. Zmiana decyzji w tym trybie pozostawałaby w sprzeczności z prawem i naruszałaby zasadę praworządności. Brak spełnienia wymogów dotyczących przyznania refundacji wywozowej do towarów przetworzonych Non – aneks I potwierdził także brak spełnienia wymaganej przesłanki. Przedstawione dokumenty nie potwierdziły wykorzystania do produkcji produktów refundowanych. Argumentacja, że prowadzona produkcja w niezmienionej formie od 2004 r., była także nieprzekonywująca. Oświadczenia pisemne w związku z przedstawionymi danymi o dacie, rodzaju użycia i ilości półproduktów w zwykłych zeszytach stanowiły dowód w sprawie. Oznaczało to brak wywiązania się z obowiązków eksportera warunkujących uprawnienie do refundacji. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał przy tym, że art. 154 § 1 k.p.a. pozwala na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Brak dokonania analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych okoliczności dotyczących zmiany oceny stanów faktycznych w zakresie kontroli weryfikacyjnych zarejestrowanych receptur spowodowało brak rozważenia w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. Chodzi o wyjaśnienie – czy dokumentacja produkcyjna w części dotyczącej dokumentu "Zużycie półproduktów WPR" nie ulegała zmianom w obrocie od 2004 r. do sierpnia 2008 r., co mogłoby uzasadniać stanowisko, że w analogicznych sprawach dotyczących weryfikacji wniosków o wypłatę refundacji wywozowych doszło do zmiany oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej do towarów wyprodukowanych w kodach wyżej wymienionych. Ocena powyższa wynika z argumentacji przedstawionej w decyzji z [...] maja 2009 r. i z danych wynikających z wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Wniosek obejmuje protokoły pokontrolne z kontroli weryfikacyjnych receptur przeprowadzonych w 2009 r., w świetle których dokumentacja produkcyjna prowadzona w latach 2004–2007 została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wniosku o refundację. Przyznano, że zobowiązano się do uzupełnienia prowadzonego rejestru o podpisy tam wymienione lecz dotyczyło to postępowania autoryzacyjnego, odnoszącego się do przyszłych wniosków o refundację. Natomiast kontrole weryfikacyjne receptur przeprowadzone przez Izbę Celną w Warszawie w 2009 r., które zakończyły się wynikiem pozytywnym, zostały oparte między innymi na treści zeszytów za lata 2004-2007. Nie były podpisane przez kierowników zmian i magazynów. Z protokołów pokontrolnych dotyczących weryfikacji receptur o kodach [...] przeprowadzonych w okresie od kwietnia do września 2009 r. wynika, że pomimo braku zmiany stanu prawnego i analogicznego, jak w przypadku kontroli z 2008 r. stanu faktycznego, dokumentacja produkcyjna została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. Powyższe wynika z art. 3, 10 akapit 3, art. 49 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz. U. L 172 z 5 lipca 2005). W ocenie Sądu I instancji, przy ponownym prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyższe uwagi, a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Powyższe podstawy przyczyniły się do uwzględnienia skargi złożonej przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa procesowego jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zwrotu kosztów według norm przepisanych na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną. Powołując się na naruszenie prawa procesowego, zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); art. 3 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 80, 107 § 3, 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że stan faktyczny sprawy nie został poddany dokładnej analizie, co w konsekwencji doprowadziło do braku rozważenia w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. Organ w należyty sposób dokonał oceny faktycznej i prawnej. Kontrole weryfikacyjne dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonej przez Spółkę w trakcie działań kontrolnych. Organ dokonał analizy materiału dowodowego zarówno pokontrolnych tych z weryfikacji dotyczących decyzji wcześniejszych, jak i też tych, które objęte zostały wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2010 r. Do zmiany oceny stanów faktycznych nie doszło, gdyż kontrolerzy nie zmienili podejścia do takiej samej dokumentacji. Dokumentacja przedstawiona przez Spółkę kontrolującym ulegała zmianie. Stany faktyczne były odmienne i odmienna dokumentacja podlegająca ocenie. Powołane przepisy materialne przez Sąd I instancji, jak też rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1031), obowiązujące do 30 kwietnia 2010 r., wskazują jakie dokumenty i informacje należy przedstawić podczas kontroli receptur. Oznacza to, że nie można zgodzić się ze wskazaniem Sądu I instancji co do wyjaśnienia kwestii czy istotnie dokumentacja produkcyjna w części dotyczącej dokumentu "zużycie półproduktów WPR" nie uległa zmianom. Organ brał pod uwagę całość dokumentacji i odniósł się do całości. Istotne jest jakie dokumenty przedstawiono do kontroli, a nie same twierdzenia co do niezmienności od 2004 r. Nie ma podstaw do przyjęcia, że nie rozważono w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. Słuszny interes strony nie może prowadzić do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa w zakresie przyznawania refundacji wywozowych. Zarzuty Sądu I instancji są nieuzasadnione, a złożenie skargi kasacyjnej stało się konieczne i zasługuje na uwzględnienie. [...]. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niedokonaniu analizy stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na nierozważeniu w należyty sposób przesłanek wynikających z art.154 § 1 k.p.a. Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego w kontekście podnoszonych przez stronę okoliczności i tym samy nie rozważono w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej przed wszystkim konieczne jest wyjaśnienie celów i przesłanek postępowania określonego w art. 154 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż postępowania, o których mowa w art.154 i art. 155 k.p.a., są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2011 r. II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, z 25 listopada 2010 r. II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06, z 9 maja 2005 r. OSK 1764/04, z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r. III SA 1388/99, z 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 i 4 maja 1999 r. III SA 5695/98). W rozpoznawanej sprawie strona wnosiła o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009 r. z uwagi na całkowitą zmianę podejścia kontrolerów Izby Celnej w [...] do dokumentacji posiadanej przez Spółkę w czasie kontroli, jaka miała miejsce w 2009 r. W ocenie strony skarżącej, dokumentacja prowadzona w Spółce, okazana w czasie kontroli w 2009 r., była identyczna jak w czasie kontroli w 2008 r. i okazało się, że obecnie jest ona wystarczająca do weryfikacji receptur pod kątem ich zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. Zdaniem strony nastąpiła zasadnicza zmiana oceny dokumentacji produkcyjnej i księgowej prowadzonej przez Spółkę dokonana przez kontrolerów w 2009 r., co uzasadnia zmianę decyzji z 15 maja 2009 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Stanowisko strony w istocie zmierza do ponownej oceny merytorycznej decyzji z [...] maja 2009 r. Spółka bowiem kwestionuje fakt, iż dokumenty przedstawione kontrolerom Izby Celnej w Warszawie w czasie kontroli w 2008 r. nie były wystarczające dla oceny zgodności receptur zgłoszonych do Agencji z recepturami stosowanymi przez producenta. W ocenie Spółki, na podstawie dokumentacji przedstawionej w czasie kontroli można było stwierdzić, że wykazane w recepturach ilości produktów refundowanych były faktycznie zużyte. W rzeczywistości strona kwestionuje ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2009 r. i jej wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponowne ocenie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy zaznaczyć, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony. Sąd I instancji pominął kwestię dopuszczalności wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2009 r. z przyczyn wskazanych przez stronę, mimo że przyczyny te zmierzają do ponownej oceny (prawidłowości) merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż pomiędzy stronami istnieje spór co do tego, czy dokumentacja przedstawiona przez Spółkę w czasie kontroli potwierdzała bądź nie potwierdzała deklarowane w recepturach zużycie surowców refundowanych wykorzystanych do produkcji towarów. W ocenie strony skarżącej przedstawiona dokumentacja wykazywała, iż ilości surowców refundowanych, wykorzystywane do produkcji, zostały faktycznie zużyte, zaś zdaniem organów dokumentacja Spółki tej okoliczności nie wykazywała. W sytuacji gdy istniał spór w tym zakresie, to Spółka miała możliwość zaskarżenia decyzji z [...] maja 2009 r. do sądu administracyjnego. W postępowaniu sądowo administracyjnym oceniana byłaby legalność zaskarżonej decyzji i w ramach tej oceny rozstrzygnięta byłaby kwestia, czy przedstawiona dokumentacja potwierdzała lub nie potwierdzała faktyczne zużycie ilości produktów refundowanych wykazane w recepturach. Spółka jednak nie zaskarżyła do sądu decyzji z [...] maja 2009 r. lecz po upływie dziewięciu miesięcy złożyła wniosek o zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., kwestionując w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem we wniosku z [...] lutego 2011 r. podnoszona jest kwestia, iż dokumentacja przedstawiona w czasie kontroli w 2008 r. była wystarczająca do sprawdzenia zużycia surowców refundowanych, to oznacza, że strona kwestionuje merytorycznie rozstrzygnięcie, uznając, że jest ono wadliwe. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. Uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że organy administracji nie dokonały analizy stanu faktycznego i tym samym nie rozważyły w należyty sposób przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż należy dokładnie wyjaśnić czy dokumentacja Spółki, w tym zeszyt "Zużycie półproduktów WPR", przedstawiona w czasie kontroli w 2009 r., zakończonej pozytywnym wynikiem dla strony, była identyczna z dokumentacją przedłożoną w czasie kontroli w 2008 r. W sytuacji gdyby okazało się, że dokumentacja ta nie uległa zmianie, to w przekonaniu Sądu I instancji uzasadniałoby to uznanie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 154 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy podnieść, iż kontrola w 2009 r. dotyczyła innych receptur niż kontrola w 2008 r. Odnośnie zaś kwestii przedłożonej dokumentacji, to w tym zakresie istnieje spór pomiędzy stronami. W ocenie Spółki dokumentacja ta nie uległa zmianie w czasie obu kontroli weryfikacyjnych, zaś zdaniem organów w czasie kontroli w 2008 r. przedstawiono inną dokumentację niż podczas kontroli w 2009 r. Nawet przyjmując hipotetycznie, że dokumentacja produkcyjna Spółki przedstawiona podczas obu kontroli nie uległa zmianie, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. W tym trybie nie można bowiem dokonywać ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, a do tego sprowadzałoby się rozstrzygnięcie, gdyby przyjąć pogląd Sądu I instancji. Idąc za poglądem Sądu I instancji, gdyby przyjąć, że złożona dokumentacja nie uległa zmianie, oznaczałoby to, że decyzja z [...] maja 2009 r. była wadliwa merytorycznie. Dokumentacja przedstawiona w czasie kontroli w 2008 r. wskazywałaby bowiem, że podane w recepturach ilości produktów refundowanych zostały faktycznie zużyte. Innymi słowy dokonano by oceny merytorycznej decyzji z [...] maja 2009 r. i uznano by, że to rozstrzygnięcie było błędne merytorycznie. Byłoby to niedopuszczalne w postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a., gdyż postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowania tego nie można traktować jako lll-ej i IV-ej instancji, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Wszystkie zarzuty Spółki dotyczące, w jej ocenie, błędnego rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2009 r., w tym wadliwości kontroli przeprowadzonej w 2008 r., winny być podnoszone w zwykłym postępowaniu administracyjnym a następnie w skardze do sądu administracyjnego, nie zaś w nadzwyczajnym postępowaniu, o jakim jest mowa w art. 154 k.p.a. Sąd I instancji błędnie zatem uznał, że nie została dokonana prawidłowa analiza stanu faktycznego. Sąd winien przede wszystkim dokonać analizy przepisu art.154 k.p.a. i ocenić dopuszczalność zastosowania tego trybu w kontekście przyczyn zmiany decyzji wskazanej przez stronę we wniosku z [...] lutego 2011 r. Taka analiza nie została przeprowadzona. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien przede wszystkim ocenić dopuszczalność zastosowania trybu, o którym mowa w art.154 § 1 k.p.a., z punktu widzenia przyczyn zmiany decyzji wskazanej przez stronę, uwzględniając rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.