II OSK 1081/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. NSA Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1193/09 w sprawie ze skargi A. R.-G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu do wykonania zjazdu z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną II OSK 1081/10 Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R.-G. na decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 roku (znak [...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu do wykonania zjazdu z drogi gminnej. W uzasadnieniu wyroku, Sąd l instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta Powiatu Tarnowskiego udzielił A. R.-G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości Z. G.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie udzielił inwestorowi - A. R.-G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości Z. G., z warunkiem: wykonania zjazdu z drogi gminnej, tj. działki nr [...] na działkę nr [...] w Z. G. oraz wykonania drogi dojazdowej na działce [...] w Z. G. w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w ten sposób, iż uchylił powyższą decyzję w zakresie terminu wykonania warunku oraz orzekł o ustaleniu terminu wykonania warunku określonego ww. decyzją do dnia 31 grudnia 2008 r. W związku z kolejnym wnioskiem strony o zmianę terminu wykonania zjazdu z drogi gminnej, tj. działki nr [...] na działkę nr [...] w Z. G. oraz wykonania drogi dojazdowej na działce [...] w Z. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie - decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił zmiany w zakresie przedłużenia terminu warunku do dnia 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, na co powoływała się strona, nie ma wpływu na wykonanie warunku decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, pozwalających na weryfikację decyzji ostatecznych, a decyzje podejmowane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych. Podnosił, iż dwukrotnie już zmieniano decyzję i przedłużano termin do wykonania dojazdów do inwestycji. Natomiast dla prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego, powinien być wykonany dojazd i zjazd z ulicy i pod takim warunkiem dopuszczono do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu I instancji, nie istnieją żadne okoliczności, które uniemożliwiają wykonanie robót budowlanych wskazanych jako warunek decyzji z dnia [...] stycznia 2007 roku udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Nie jest taką okolicznością w szczególności wszczęcie przez Gminę Tarnów procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem l instancji, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie których wydano pozwolenie na budowę. Wskazał w tym zakresie na treść art. 65 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. stwierdził, że są one bezpodstawne, albowiem brak jest związku między wykonaniem określonych robót budowlanych wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2007 r. a wszczętą przez Gminę Tarnów procedurą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, nie może być także mowy o naruszeniu art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. Faktem jest co prawda, jak wskazał organ odwoławczy, że zakwestionowana decyzja organu l instancji jest odmienną od poprzedniej decyzji organu l instancji z dnia [...] stycznia 2008 r., oraz że organ ten w sposób niewystarczający uargumentował podstawy tej zmiany, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Jednak - zdaniem organu odwoławczego - naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem i tak w przedmiotowej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja tożsama z zakwestionowaną decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A. R.-G., zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie art. 155 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Wniosła w związku z tym o uchylenie decyzji organu obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że "brama wjazdowa, jak i sam dojazd do drogi i zjazd został usytuowany zgodnie z istniejącym stanem, nie zaś ze stanem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązujący na dzień dzisiejszy plan przewiduje drogę 7-KLD), tj. przylegając do działki [...], nie zaś do działki [...]. Co więcej, ze względów życiowych organ l instancji nie wnosił sprzeciwu od zgłoszenia robót polegających na wybudowaniu bramy wjazdowej, sankcjonując tym samym zdroworozsądkowe rozwiązanie, wobec faktu, iż plan wybudowania drogi 7-KLD od dawna jest nierealny". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd l instancji wskazał na wstępie, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Z wykładni art. 155 k.p.a., jak wskazał Sąd l instancji wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozstrzyganej sprawie, budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30.09.2004 r. Wójta Gminy Tarnów. Warunkiem prawidłowego korzystania z obiektu było - jak stwierdził Sąd meriti - zrealizowanie go zgodnie z zatwierdzonym projektem. Tak więc, w ocenie Sądu l instancji, interes społeczny przemawia za tym aby obiekty były realizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Tym samym nie można uznać aby orzekające organy naruszyły przyznane im przez prawo uznanie. Zdaniem Sądu meriti, można także zwrócić uwagę, że sprawa stała się bezprzedmiotowa bowiem wnioskodawczyni domagała się zmiany decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania warunku do dnia 31 grudnia 2009 r., a data już minęła. Sąd nie mógł jednak umorzyć postępowania bowiem kontrola Sądu sprawowana jest według stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. R.-G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 155 k.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie występują wszelkie pozytywne przesłanki do jego zastosowania, przy jednoczesnym braku występowania przesłanek negatywnych, a także poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż istnienie interesu społecznego uzasadniającego odmowę zmiany decyzji stanowi negatywną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy przepis ten przewiduje istnienie interesu społecznego wyłącznie jako jedną z dwóch alternatywnych przesłanek pozytywnych zmiany decyzji, tj. do zmiany decyzji niezbędne jest istnienie bądź interesu społecznego w zmianie decyzji, bądź też by za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, skutkujących jego nieważnością, tj.: art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., polegające na nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji organu II instancji w zakresie poczynionych przez tenże organ niepełnych ustaleń co do stanu faktycznego i nierozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, oraz w zakresie nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącej; art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na braku stwierdzenia, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2009 roku doszło do naruszenia reguł dowodowych przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, w szczególności zaś, iż w sprawie nie zebrano pełnego materiału dowodowego, zaś ten zebrany nie został całościowo rozpatrzony, a także organy administracji publicznej nie uwzględniły słusznego interesu skarżącej; art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd l instancji zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik A. R.-G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił przede wszystkim, odnosząc się do analizy treści art. 155 k.p.a., iż katalog przesłanek z tego artykułu nie przewiduje przesłanki negatywnej, jaką jest istnienie interesu publicznego, który miałby uzasadniać odmowę zmiany decyzji. Tym samym Sąd l instancji stwierdzając, iż "warunkiem prawidłowego korzystania z obiektu jest zrealizowanie go zgodnie z zatwierdzonym projektem." "Tak więc interes społeczny przemawia za tym aby obiekty były realizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem" oparł - zdaniem autora skargi kasacyjnej - swoje orzeczenie o nieprzewidzianą prawem przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tym zakresie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - "badanie sądowe" winno się sprowadzić wyłącznie do oceny, czy w sprawie występuje interes publiczny przemawiający za zmianą decyzji, a także do oceny czy w sprawie występuje słuszny interes skarżącej w zmianie decyzji. W ocenie pełnomocnika takowy słuszny interes niewątpliwie istnieje. Trzeba było bowiem zważać na okoliczności faktyczne sprawy, a zwłaszcza na fakt przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa mogła być rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni przepisu lub jego niewłaściwym zastosowaniu. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym wnoszący skargę kasacyjną powinien ponadto wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, pozwala przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego i skontrolowana procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd l instancji przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd l instancji przepisów postępowania przez zaakceptowanie niepełnych ustaleń organów co do stanu faktycznego i nie rozpatrzenie w sposób dostatecznie wnikliwy materiału, który został zgromadzony. Stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został w sprawie ustalony i wyjaśniony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Jest niesporne, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działkach Nr [...], [...], [...] w Z. G. z warunkiem wykonania zjazdu z drogi gminnej, tj. z działki nr [...] na działkę [...] i wykonania drogi dojazdowej na działce nr [...] w terminie do 31 grudnia 2007 r., następnie termin wykonania obowiązku został w trybie art. 155 k.p.a. przedłużony do 31 grudnia 2008 r. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że wszczęta została procedura zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, która być może w przyszłości spowoduje, że istniejący faktycznie zjazd i dojazd do drogi od strony ulicy Sadowej będzie zgodny z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza konieczność ustalenia w pierwszej kolejności jaka norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia (J. Wróblewski "Sądowe stosowanie prawa" Warszawa 1972 s. 52). W tym przypadku organy niewątpliwie obowiązane były stosować się do postanowień aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustalać i uwzględniać przy rozpatrywaniu wniosku przyszłe i niepewne zmiany tego planu. Nietrafne jest także powoływanie się w skardze kasacyjnej na fakt, że organ l Instancji nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia robót polegających na budowie ogrodzenia i bramy wjazdowej "zgodnie z istniejącym stanem, nie zaś ze stanem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego", potwierdzając niejako, że plan wybudowania drogi 7- KLD jest nierealny. Gdy chodzi o ten ostatni argument zaznaczyć należy, że mimo braku sprzeciwu właściwego organu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi A. R.-G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, wskazując, że budowa ogrodzenia na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną stanowi istotne naruszenie postanowień planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 748/09 oddalił skargę na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 stycznia 2011 r. oddalił skargę kasacyjną A. R.-G. od tego wyroku ( sygn. akt. II OSK 150/10). Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania, że Sąd l instancji naruszył art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, i 77 k.p.a. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięcie jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 k.p.a. jest niewątpliwie oparte na uznaniu administracyjnym. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Takie działanie organu nie może jednak pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym (patrz np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/04 - Palestra 2006/1 -21 241, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. II OSK 352/06 -niepublikowany LEX Nr 339409) Równocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r.- sygn. akt III SA 1195/01 ( LEX nr 137821 ), zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie z ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Rozpoznając zatem sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że interes społeczny przemawia za tym, aby obiekty były realizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i brak podstaw do akceptowania sytuacji, w której strona nie wykonuje robót budowlanych, wskazanych jako warunek w ostatecznej i prawomocnej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, gdy nie istnieją żadne okoliczności, które uniemożliwiają wykonanie tych robót, a jedyną przyczyną jest możliwość zmiany, w przyszłości planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło z naruszeniem art. 155 k.p.a. Na koniec należy także zgodzić się z oceną Sądu l instancji co do tego, że sprawa stała bezprzedmiotowa z powodu upływu terminu, do którego miałby być przedłużony czas wykonania warunku określony w decyzji. Z powyższych względów, skoro wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.