II OSK 150/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 748/09 w sprawie ze skargi A. R.-G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 748/09 oddalił skargę A. R. - G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wstrzymał budowę ogrodzenia po stronie południowej działki nr [...] w miejscowości Z. G. od strony ulicy Sadowej. Prace wykonywane były na podstawie zgłoszenia dokonanego przez A. R. – G.. Po rozpatrzeniu zażalenia A. R. – G., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – zwanej dalej k.p.a.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że wstrzymał inwestorowi A. R. - G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., iż budowa ogrodzenia na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną stanowi istotne naruszenie postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wypełniając tym samym przesłankę wstrzymania wykonywania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowane. Wskazał również, że wstrzymanie wykonywania robót jest dopuszczalne niezależnie od tego, że wcześniej inwestor dokonał zgłoszenia ich prowadzenia i właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Na powyższe postanowienie A. R. – G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z żądaniem jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 139 k.p.a, art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz zaistnienie przesłanki nieważności postępowania poprzez pozbawienie strony dwuinstancyjności postępowania i naruszenie właściwości, a także naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Realizacja robót budowlanych polegająca na budowie ogrodzenia od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podlega zgłoszeniu. W ocenie Sądu I instancji zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż niezależnie od dokonanego zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu, w niniejszej sprawie istniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych, bowiem roboty te realizowane były w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. Sąd I instancji podkreślił, iż z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Brak sprzeciwu w takiej sytuacji nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami – również robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. Ponadto, Sąd wskazał, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ ten w zakresie tych samych okoliczności faktycznych jakie stanowiły przedmiot badania organu l instancji, miał wręcz obowiązek dokonania prawidłowej oceny prawnej i skorygowania wadliwości polegającej na błędnym wskazaniu w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R. – G. zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1. pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przez błędną jego interpretację (niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, że regulację tegoż artykułu można zastosować w sytuacji, kiedy powstrzymanie prac zgłoszeniowych zgodnie z art. 49 b ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe, tym samym przyjmując, iż w razie wadliwego niewniesienia przez inny organ sprzeciwu od zgłoszenia można konwalidować poprzez zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy, tym samym wprowadzając nieograniczony czasowo stan niepewności co do prawidłowości realizacji nabytych uprawnień inwestycyjnych; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, a to zarzutu nieważności postępowania na skutek naruszenia przepisów o właściwości; III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organ odwoławczy uchylając zaskarżone orzeczenie dokonał jednocześnie identycznego rozstrzygnięcia z właśnie uchylonym, tj. wstrzymania prac budowlanych - co obligowało Sąd do zastosowania środka określonego w ustawie i stwierdzenia nieważności postępowania; IV. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż z jednej strony organ odwoławczy uznaje zażalenie za uzasadnione i uchyla wstrzymanie robót z drugiej natomiast strony wstrzymuje roboty zmieniając postępowanie odwoławcze w postępowanie de facto I instancyjne, - wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, iż organ odwoławczy miał obowiązek skorygowania wadliwości polegającej na błędnym wskazaniu w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 ustawy Prawo budowlane; V. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. na skutek niczym nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonując niedopuszczalnej konwalidacji wadliwego rozstrzygnięcia doprowadził w rezultacie do wydania niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia; VI. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia, wynikającej z tegoż, iż z jednej strony organ odwoławczy uznaje zażalenie za uzasadnione i uchyla wstrzymanie robót z drugiej strony wstrzymuje roboty tym samym rażąco naruszając jedną z głównych zasad procedury administracyjnej - zasadę przekonywania, ponadto pominięcie przez Sąd, iż organ odwoławczy stosując wyżej opisany zabieg narusza zasady praworządności. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obu wymienionych wyżej podstawach. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, jeżeli nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 306/08, Lex nr 510714). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez to, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jak również zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął ustalenia organów nadzoru budowlanego potwierdzające, iż A. R.-G. prowadziła roboty budowlane przy budowie ogrodzenia po stronie południowej działki nr [...] w miejscowości Z. G. gm. Tarnów od strony ulicy Sadowej, wykonywane na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji przyjął, iż usytuowanie tego ogrodzenia narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w tym miejscu przewiduje zagospodarowanie terenu pod skrzyżowanie drogi wewnętrznej 16 KW z inną drogą. Wykonanie tego ogrodzenia nie byłoby więc zgodne z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezależnie od wypełnienia przez inwestora formalnego warunku zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia i braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, prowadzenie robót budowlanych naruszało postanowienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić trzeba – mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż wadliwe niewniesienie przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Realizacja robót budowlanych polegająca na budowie ogrodzenia od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podlega zgłoszeniu. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż niezależnie od dokonanego przez inwestora zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu, w tej sprawie istniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wymieniony przepis nakazuje wstrzymanie wykonywania robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa przez, które należy rozumieć także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że inwestor – A. R. – G., takie roboty prowadziła i ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie były prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stanowiących o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj. do zarzutu: niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organ odwoławczy uchylając zaskarżone orzeczenie dokonał jednocześnie identycznego z właśnie uchylonym rozstrzygnięciem, a to wstrzymania prac budowlanych (zarzut z pkt III skargi kasacyjnej); niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż z jednej strony organ odwoławczy uznał zażalenie za uzasadnione i uchylił wstrzymanie robót z drugiej natomiast strony wstrzymał roboty zmieniając postępowanie odwoławcze w postępowanie de facto pierwszej instancji oraz błędnym przyjęciu przez Sąd, iż organ odwoławczy miał obowiązek skorygowania wadliwości polegającej na błędnym wskazaniu w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 ustawy Prawo budowlane (zarzut z pkt IV skargi kasacyjnej), a także odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius (zarzut z pkt V skargi kasacyjnej), stwierdzić trzeba, że zarzuty te są chybione. Należy podzielić twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia po stronie południowej działki nr [...] w m. Z. G. gm. Tarnów od strony ulicy Sadowej. Organ ten w zakresie tych samych okoliczności faktycznych jakie stanowiły przedmiot badania organu pierwszej instancji, miał wręcz obowiązek dokonania prawidłowej oceny prawnej i skorygowania wadliwości polegającej na błędnym wskazaniu przez organ pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że fakt powołania się przez organy administracji w postanowieniu na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone postanowienia, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Brak przytoczenia podstawy prawnej w postanowieniu organu bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która winna skutkować uchyleniem postanowienia. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu pierwszej instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu. Należy także podzielić twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył zasady niepogarszania sytuacji strony wnoszącej środek zaskarżenia (art. 139 k.p.a.). Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. jedynie wyeliminowało wadę postanowienia organu pierwszej instancji polegającą na błędnym wskazaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Natomiast, co do samego rozstrzygnięcia sprawy prowadzenia robót budowlanych przy budowie ogrodzenia po stronie południowej działki nr [...] w m. Z. G. gm. Tarnów od strony ulicy Sadowej, w istocie wydano równowartościowe rozstrzygnięcie wobec postanowienia organu pierwszej instancji. Mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej stanowiący o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady przekonywania oraz zasady praworządności (zarzut z pkt VI skargi kasacyjnej), dodać trzeba, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w sytuacji, w której organ odwoławczy nie gromadził dodatkowych (i to w przeważającym zakresie co do ustalania stanu faktycznego sprawy) dowodów, a jedynie dokonywał odmiennej wykładni prawa (stosował inny przepis) - to obowiązkiem takiego organu było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.