II SA/Wr 399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji przez Starostę K. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w J. w granicach działki nr 280/7. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 98 § 1 i § 2 i art. 101 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] Starosta K. wypowiedział M. B. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w J., w granicach działki nr 280/7 o powierzchni 2,6902 ha, oferując jednocześnie przyjęcie od dnia 1 stycznia 2013 r. nowej wysokości opłaty rocznej w kwocie 900,00 zł, przy uwzględnieniu stawki opłaty rocznej w wysokości 3%. Ustalenia opłaty w nowej wysokości organ dokonał w oparciu o wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 15.11.2012 r. w wysokości 30.000 zł. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. M. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej w wysokości zaproponowanej przez Starostę K. jest nieuzasadniona. We wniosku podał m.in., że przed kolegium toczy się postępowanie o ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jego zdaniem, do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest możliwa jakakolwiek aktualizacja opłaty rocznej, gdyż nie istnieje pewność, co do prawidłowości opłaty dotychczas płaconej. Przesyłając akta sprawy Starosta K. wskazał, że zarzut M. B., iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej nie jest możliwa aktualizacja tej opłaty, jest nietrafny, gdyż oświadczenie woli właściciela nieruchomości w sprawie zmiany stawki procentowej dotyczy wyłącznie stawki i nie obejmuje wysokości opłaty. Zmiana wysokości następuje niejako automatycznie, do potwierdzenia czego wystarczy zwykła czynność materialno-techniczna (vide: orzeczenie SKO we Wrocławiu z dnia 23.06.2004 r. nr SKO 4114/24/04). Zatem starosta podtrzymał swoje wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej. Rozpatrując wniosek M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. w dniu 7 marca 2013 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną na której pełnomocnik M. B. podtrzymał argumentację zawartą we wniosku skierowanym do kolegium. Wskazał, że przeszkodą do aktualizacji jest toczące się postępowania w sprawie zmiany stawki procentowej. Do czasu zakończenia tego postępowania starosta nie powinien wszczynać postępowania o aktualizację. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania o aktualizację opłaty. W tym stanie aktualizacja jest nieuzasadniona (przedwczesna). Prawidłowa stawką jest 2%. Pełnomocnik starosty stwierdziła natomiast, że żaden przepis nie zabrania przeprowadzenia aktualizacji, mimo toczącego się postępowania o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Tym samym aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona. W sytuacji gdyby uznać, że toczące się postępowanie o zmianę stawki na wniosek użytkownika wieczystego wstrzymuje postępowanie o aktualizację, starosta nie mógłby przeprowadzić aktualizacji. W przypadku gdyby doszło do zmiany stawki procentowej przez sąd powszechny wówczas nastąpiłaby zmiana wysokości opłaty rocznej w sposób przedstawiony w orzeczeniu SKO we Wrocławiu z dnia 23.06.2004 r. nr SKO 4114/24/04. Wobec powyższego nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Rozpatrując w tych okolicznościach faktycznych i prawnych wniosek M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Przepisy dotyczące postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego) obejmują m.in. przepisy dotyczące zawieszenia postępowania (rozdział 6 zawierający artykuły od 97 do 103). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest pochodną dwóch czynników: 1) wartości nieruchomości oraz 2) stawki procentowej. Zatem spór co do wysokości stawki procentowej opłaty rocznej powoduje, że nie można ustalić opłaty rocznej w prawidłowej wysokości. Wskazano, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. toczyło się postępowanie w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] kolegium ustaliło od dnia 1 stycznia 2013 r. stawkę procentową w wysokości 2%, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Sprzeciw od tego orzeczenia wniósł Starosta K.. Wobec tego, orzeczenie straciło moc prawną, a sprawa została przekazana do rozpatrzenia do sądu powszechnego. Mając ma względzie powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. doszło do przekonania, że toczące się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w J., w granicach działki nr 280/7 stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 punkt 4 K.p.a., od którego zależy prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego zawieszono toczące się postępowania o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Zgodnie z treścią przepisu art. 103 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Jednocześnie zobowiązano Starostę K. do powiadomienia kolegium o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zmiany stawki procentowej przez sąd powszechne. Pouczono stronę, że postanowienie jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie, ale przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego wniosku, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której możliwe jest zawieszenie postępowania, które organ administracji publicznej wszczął będąc świadomym, iż rozpatrzenie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym w sprawie jest, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w J. toczyło się postępowanie w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącego, którą to stawkę orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] kolegium ustaliło na 2%. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Starosta K. i wniósł sprzeciw do sądu powszechnego. Mimo zawisłości tej sprawy Starosta K. wypowiedział skarżącemu wysokość dotychczasowej opłaty stosując stawkę 3%. Zdaniem skarżącego, dla prawidłowego ustalenia opłaty rocznej istotne znaczenie mają dwa czynniki - stawka procentowa oraz wartość nieruchomości. Zupełnie nieuprawnionym jest dokonywanie aktualizacji wysokości opłaty, jeżeli choćby co do jednego z tych czynników toczy się spór. Określenie wysokości nowej opłaty nie może mieć bowiem charakteru hipotetycznego i niepewnego, a musi znajdować potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli natomiast istnieją w tym zakresie poważne wątpliwości, które są przedmiotem badania przez sąd, to podejmowanie jakichkolwiek działań przez organ administracji publicznej bez wcześniejszego uzyskania stosownego rozstrzygnięcia sądu należy uznać za przedwczesne i nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego powołany przez SKO przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowić może podstawę do zawieszenia, gdy zagadnienie wstępne pojawia się w trakcie postępowania. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odwrotną, w której mimo wiedzy o istniejącym zagadnieniu wstępnym organ decyduje się na wszczęcie postępowania i godzi się jednocześnie na jego zawieszenie. Przyjęta przez SKO wykładnia przepisów prawa prowadząca do legalizacji tej metody nie może zasługiwać na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd skargę odrzuca. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z analizy przytoczonych przepisów prawa wynika, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności, które mogłyby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności. Nie ulega wątpliwości, że kwestie dotyczące aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.). W myśl art. 78 ust. 1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w tej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Kolegium rozpatrując tę sprawę, winno dążyć do polubownego jej załatwienia w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3 u.g.n.), lecz sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek wieczystego użytkownika dotyczący niezasadności odmowy aktualizacji stawki opłaty zastępuje pozew (art. 80 ust. 1 i 2 u.g.n.). Jak wynika z powyższego, postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydawanych przez kolegium w przedmiocie omawianych opłat nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Pogląd ten wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie również podziela. Dodać trzeba, że czynności podejmowane przez kolegium w postępowaniu dotyczącym opłaty za użytkowanie wieczyste nie są również aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ponieważ postępowanie przez kolegium jest etapem przedsądowym w postępowaniu cywilnym, a więc nie należy ono do spraw z zakresu administracji publicznej w sensie przedmiotowym. Następnie sąd dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. w kontekście zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, stwierdził, że stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania tego nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących odwołań i zażaleń. Wobec tego, postanowienie będące przedmiotem skargi jest w istocie niezaskarżalne do sądu administracyjnego, gdyż w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do tego sądu służy nie na wszystkie postanowienia, a jedynie na te postanowienia, na które służy zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), rozstrzygające sprawę co do istoty oraz kończące postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania nie kończy tego postępowania, ani nie rozstrzyga go co do istoty. Z powyższych względów, sąd doszedł do przekonania, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art. 78-81 u.g.n. (tak też np. WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 112/12, orzeczenia. nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dopuszczalności skargi nie można byłoby tu również wywodzić z treści pouczenia, które kolegium zawarło w zaskarżonym postanowieniu, bowiem jego błędność nie kreuje po stronie skarżącego uprawnień procesowych. Odnosząc się zaś do uprawnień skarżącego do kwestionowania zaskarżonego postanowienia, trzeba zwrócić uwagę, że w myśl art. 78 ust. 4 u.g.n., do czasu rozpoznania wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, skarżący jest zobowiązany do uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania przez kolegium – pomijając czy było ono zasadne – nie rodzi po stronie skarżącego negatywnych konsekwencji w sferze jego uprawnień majątkowych, które to uprawnienia są istotą postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Na marginesie sąd wskazuje, iż organ błędnie oznaczył datę wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wydano je w [...] 2013 r., a nie w [...] 2012 r. Sąd jednak nie jest uprawniony do dokonania sprostowania tego błędu. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.