IV SA/Wa 959/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie z wniosku W. S. i J. S. o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem pochodzący z majątku ziemskiego [...] położony na terenie gm. [...], stanowiący b. własność K. S., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskiem z dnia 28 marca 2011 r. J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 201Or. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się J. S., reprezentowany przez pełnomocnika. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 201Or. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość ziemska była objęta przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym względzie organ wojewódzki powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r, (sygn. akt P 107/08) umarzające postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia, który to przepis - zdaniem Trybunału - nie mógł być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z postanowieniem Trybunału, mimo braku wyraźnego uchylenia § 5 rozporządzenia przepis ten utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). W niniejszej sprawie wnioskodawca zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa spowodowane wadliwymi ustaleniami, co do obowiązywania przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie. Wnioskodawca powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, która rozstrzygała kwestię obowiązywania § 5 rozporządzenia w sposób odmienny od postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98). Jednocześnie wstępnym warunkiem uznania, że decyzja rażąco narusza prawo, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94). Można wobec tego oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście organ naczelny stwierdził, że kwestia obowiązywania § 5 rozporządzenia budziła również kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06) uznał, że przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) Trybunał Konstytucyjny natomiast, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie w sprawie zgodności § 5 rozporządzenia z Konstytucją ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Minister stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że sądy administracyjne w licznych wyrokach podzieliły stanowisko zajęte przez Trybunał, uznając, że do rozpoznania sporów w zakresie podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu właściwe są sądy powszechne (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10; z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/10; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2092/09). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale siedmiu sędziów wydanej w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10) po rozpoznaniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt III CZP 21/11). Powyższa analiza orzecznictwa w zakresie obowiązywania § 5 rozporządzenia wskazywała zdaniem organu, że w omawianej sprawie nie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Rozbieżności interpretacyjne na gruncie ww. przepisu nie pozwalają, zdaniem organu naczelnego, stwierdzić, że kontrolowana decyzja Wojewody [...], pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Tym samym nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później została ona uznana za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98). W związku z tym Minister Rolnictwa stwierdził, że zmiana linii orzeczniczej nie daje podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała prawo. Minister podał również, że w postępowaniu nadzorczym oceniał kontrolowaną decyzję również pod kątem występowania innych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono jednak, aby w odniesieniu do ocenianej decyzji zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie, brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Tym samym zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. została utrzymana w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie wniósł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając, iż została ona wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zasadność postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 201Or. sygn. akt P 107/08 na podstawie którego Wojewoda [...] umorzył postępowanie uznając, że organy administracji nie mogą orzekać odnośnie uznania podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wskazano na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, która rozstrzygała kwestię obowiązywania § 5 rozporządzenia w sposób odmienny od postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca podkreśliła, że po ww. uchwale NSA linia orzecznicza się ujednoliciła i w związku z tym decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ naczelny art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania. Odpowiadając na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 201Or. umarzającej postępowanie z wniosku W. S. i J. S. o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.) stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem pochodzący z majątku ziemskiego [...] położony na terenie gm. [...], stanowiący b. własność K. S., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie zostało umorzone w związku z treścią postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 201Or. sygn. akt P 107/08. W postanowieniu tym Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie w sprawie zgodności § 5 rozporządzenia z Konstytucją ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Minister, zgodnie z prawdą, stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że sądy administracyjne w licznych wyrokach podzieliły stanowisko zajęte przez Trybunał, uznając, że do rozpoznania sporów w zakresie podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu właściwe są sądy powszechne. Taką interpretację przyjął również w swojej decyzji o umorzeniu postępowania Wojewoda [...]. Sąd stwierdza, że organ wojewódzki, umarzając postępowanie, wprost zinterpretował art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Organ naczelny natomiast w postępowaniu nieważnościowym musiał ustalić, czy działanie organu wojewódzkiego (decyzja umarzająca postępowanie) było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że postępowanie Ministra w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo zaś zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można odmówić słuszności. Należy wskazać, że do stwierdzenia nieważności konieczne jest wykazanie, iż badana w trybie nadzoru decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, co zarzucał w swoim wniosku skarżący. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organ naczelny prawidłowo uznał, że badanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] nie można było przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w pewnym okresie wystąpiła niejednolitość w kwestii orzekania o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu reformie rolnej. W zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że fakt, iż Wojewoda [...] zastosował w swoim rozstrzygnięciu interpretację przepisów, z której wynikało, że organy administracji nie powinny rozstrzygać w kwestii podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie przesądza o tym, iż ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa a tylko w takim wypadku możliwe byłoby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, że organ administracji wydał orzeczenie odbiegające od głównej linii orzeczniczej nie przesądza, że kwestionowana decyzja powinna być uznana za wydaną w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu nie jest możliwe wskazanie przepisu prawa, który został w sposób rażący naruszony przez przyjęcie określonej interpretacji przepisów w sytuacji, gdy przez kilka lat w orzecznictwie brak było jednolitości odnośnie tego, czy organy administracji są uprawnione do wydawania rozstrzygnięć w kwestii podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.