II OSK 2670/13

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 572/13 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za realizację transgranicznego przemieszczania odpadów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 21 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. j. z siedzibą w Ł. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za realizację transgranicznego przemieszczania odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2010 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 23500 zł za transport odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10 inną trasą przejazdu niż ustalona w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2008 r. Przed wydaniem decyzji współwłaściciel skarżącej spółki zapoznał się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, w tym z zawiadomieniem z Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu z 19 marca 2009 r. stwierdzającym, że zgodnie z zeznaniami kierowców trasa została przez nich zmieniona samodzielnie. Po zmianie trasy kierowcy zakryli tabliczkę z literą "A" w celu uniknięcia kontroli. Przedstawiciel spółki po zapoznaniu się z aktami sprawy nie wniósł żadnych uwag, nie złożył dodatkowych wyjaśnień i nie przedstawił żadnych okoliczności, niezależnych od kierowców, przemawiających za koniecznością zmiany trasy przewozu. Spółka wskazała, że zmiana trasy nastąpiła w wyniku błędnej informacji o objeździe, przekazanej kierowcom przez radio. Organ uznał, że żadnego objazdu w dacie przewozu odpadów nie było, skoro sama strona wskazała, że informacja ta była błędna. Ponadto organ stwierdził, że niewykonalne jest w niniejszej sprawie zbadanie, czy i kto o danej godzinie nadawał komunikaty radiowe oraz jakiej były one treści. Zdaniem organu bezzasadne jest twierdzenie spółki, że organ powinien wyjaśnić, czy zmiana trasy nastąpiła z przyczyn niezależnych od przewoźnika. Organ podkreślił, że nie miał możliwości weryfikacji informacji przekazanej przez skarżącą także dlatego, że taka informacja została przekazana organowi dopiero rok po kontroli Straży Granicznej. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. nr 124, poz. 859 ze zm., dalej jako "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów") przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 67, art. 68 oraz art. 69 k.p.a. przez powołanie się w uzasadnieniu decyzji na zeznania świadków, którzy nie zostali przesłuchani przez organ oraz zaniechanie przez organ dołączenia do materiału dowodowego protokołów przesłuchań świadków na okoliczności istotne dla wydania decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że 8 marca 2010 r. przedstawiciel spółki zapoznał się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, w tym z zawiadomieniem z Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu z 19 marca 2009 r. Kierowcy samochodów należących do spółki zeznali, że zmienili trasę samodzielnie. Ponadto spółka twierdzi, że zmiana trasy wynikała z błędnej informacji o objeździe, przekazanej kierowcom przez radio. W ocenie Sądu I instancji, skoro spółka wskazuje, że informacja była błędna i żadnego objazdu w dacie przewozu odpadów nie było, to zbędne były dodatkowe ustalenia organów w tym zakresie. Stąd też Sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty spółki dotyczące konieczności wyjaśnienia przez organ, czy zmiana trasy nastąpiła z przyczyn niezależnych od przewoźnika. Zdaniem Sądu I instancji, bezzasadny jest zarzut skargi, że konieczne było zbadanie przez organ, czy transportujący odpady zmienił trasę przewozu nieumyślnie. Materiał dowodowy, którym dysponował organ I instancji i na podstawie którego wydał decyzję administracyjną, jednoznacznie wskazywał, że kierowcy zmienili trasę przewozu odpadów samodzielnie i dobrowolnie, bez nakazu ze strony innych służb bądź okoliczności, które uniemożliwiały przejazd trasą, wskazaną w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Powyższe potwierdził przedstawiciel spółki podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym 8 marca 2010 r., nie wnosząc żadnych uwag. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67, art. 68 i art. 69 k.p.a., Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie poza sporem jest zmiana trasy przewozu odpadów. Kontroli transportu odpadów dokonał organ uprawniony, wyznaczony do kontroli drogowej i granicznej, który powiadomił inspektora ochrony środowiska o stwierdzonych nieprawidłowościach, dołączając do materiału dowodowego protokoły z kontroli, potwierdzające zmianę trasy przewozu odpadów. W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie uwzględniły art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.UE. L 06/190.1 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie Nr 1013/2006"), który dopuszcza zmianę warunków przemieszczania odpadów, m.in. zmianę trasy przewozu odpadów. Zmiana taka jest możliwa tylko w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, tj. gdy w przemieszczaniu, na które wydano zgodę, zaszły istotne zmiany w zakresie jego charakterystyki lub jego warunków, w tym ilości odpadów, trasy, środków transportu, daty przemieszczania lub przewoźnika. W takiej sytuacji zgłaszający zobowiązany jest niezwłocznie, a w miarę możliwości przed rozpoczęciem przemieszczania, zawiadomić o tym zainteresowane właściwe organy. Z powyższego przepisu wynika, że rozporządzenie dopuszcza zmianę trasy, nawet w trakcie realizacji transportu, o czym świadczy sformułowanie "w miarę możliwości", jednak po wywiązaniu się z obowiązku powiadomienia o zmianie trasy właściwych organów. W niniejszej sprawie spółka nie wywiązała się z tego obowiązku. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu spółki, że na organie ciążył obowiązek badania, czy strona nie naruszyła ustawy "choćby nieumyślnie". Zgodnie bowiem art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną, jeżeli ten, choćby nieumyślnie, nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do stosowania definicji pojęć "umyślnie" oraz "nieumyślnie" określonej w Kodeksie karnym. Odpowiedzialność za czyn, o którym mowa w art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest niezależna od winy. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma więc znaczenia wina podmiotu dokonującego naruszenia. Dla nałożenia kary pieniężnej wystarczające jest, że przewóz nie został zrealizowany ustaloną trasą przejazdu. Organy mają możliwość ustalenia wysokości kary pieniężnej, ale tylko w granicach określonych w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie mogą natomiast odstąpić od nałożenia kary, jeżeli doszło zmiany ustalonej trasy przejazdu. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy czyn, o którym stanowi cytowany przepis został popełniony. Kara została nałożona w minimalnej wysokości, stąd też, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania jej za nieadekwatną do czynu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji rzetelnie zgromadził materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie dokonał prawidłowych i niebudzących zastrzeżeń ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącej spółki, skutkowało to brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, od których uzależnione jest zastosowanie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że kierowcy zmienili trasę przewozu odpadów samodzielnie i dobrowolnie, bez jakiegokolwiek nakazu ze strony innych służb bądź okoliczności, które uniemożliwiały przejazd trasą wskazaną w zezwoleniu, Po trzecie, art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 i art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej w skardze . Po czwarte, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonych decyzji przejawiający się w pominięciu oceny całokształtu okoliczności sprawy. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, polegającą na uznaniu, że odpowiedzialność za czyn o którym mowa w tym przepisie jest niezależna od winy. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem powyższym zarzutom Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stany faktycznego. W świetle jednoznacznie ustalonych w tej sprawie okoliczności faktycznych w tym w szczególności w oparciu o zeznania kierowców, transport odpadów zawierających paliwa alternatywne o kodzie 121210 nastąpił inną trasą przejazdu niż była ustalona w osnowie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2008 r. Z kolei z zawiadomienia Placówki Straży Granicznej w Zgorzelcu z 19 marca 2009 r., które także znajduje się w aktach administracyjnych tej sprawy, wynika, że ustalona trasa przejazdu tych odpadów została samodzielnie i samowolnie zmieniona przez kierowców bez wymaganej w tym przypadku zmiany powyższego zezwolenia z [...] czerwca 2008 r. wydanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, kierowcy nawet zakryli tabliczkę z literą "A" w celu uniknięcia kontroli. Przedstawiciel skarżącej Spółki po zapoznaniu się z aktami spraw nie wniósł żadnych uwag, nie złożył dodatkowych wyjaśnień oraz nie przedstawił żadnych niezależnych od kierowców okoliczności, które przemawiałyby za koniecznością zmiany trasy przewozu (np. nakazu wydanego przez Policję lub inne uprawnione służby), czy też innych okoliczności, które uniemożliwiałyby przejazd trasą ustaloną w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast podana jako jedyna przyczyna zmiany trasy przejazdu informacja o objeździe, którą rzekomo kierowcy mieli otrzymać przez radio, nie potwierdziła się w świetle innych dowodów zebranych w tej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że była to informacja błędna, a ponadto została przekazana organowi dopiero rok po kontroli Straży Granicznej. Okoliczności te potwierdził także przedstawiciel skarżącej Spółki w dniu 8 marca 2010 r. po zapoznaniu się z zebranym w tej sprawie materiałem dowodowym. Przedstawiciel Spółki nie wniósł żadnych zastrzeżeń do poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Po drugie, w powyższym stanie faktycznym, prawidłowo ustalonym i poddanym właściwej kontroli przez Sąd I instancji, brak jest podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kompleksowej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej, w świetle całego zebranego w sprawie przez właściwe organy materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Podobnie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Strona zobowiązana jest zatem powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji nie dopatrzył się Sąd I instancji. Jeżeli w skardze kasacyjnej strona powołuje się tylko na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, ponieważ nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ponieważ z dyspozycji tego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek nałożyć na każdy podmiot transportujący odpady, który nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu, karę pieniężną w wysokości od 20.000 do 60.000 zł, nawet jeżeli transportujący odpady powyższego deliktu administracyjnego dopuścił się nieumyślnie. Jest to więc odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej jego sprawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 605/10, Lex nr 1080371). Należy także zaznaczyć, że w tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 17 rozporządzenia Nr 1013/2006, ponieważ podczas przemieszczania odpadów, na które wydano zezwolenie, nie wystąpiły żadne istotne zmiany w zakresie jego charakterystyki i warunków, a więc planowanej ilości odpadów, środków transportu, daty przemieszczenia lub przewoźnika, za wyjątkiem jednak zmiany trasy. Ponadto w takiej sytuacji, zgłaszający zobowiązany jest natychmiast, a w miarę możliwości przed rozpoczęciem przemieszczania, zawiadomić o tym zainteresowane właściwe organy i odbiorcę, co niewątpliwie w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.