II OSK 2433/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 328/13 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XLIII/266/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Miasta Łowicz na rzecz K.P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.P. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu (dalej jako "organ") z 30 czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza – fragment obszarów urbanistycznych Kostka i Łowicka Wieś w rejonie ulic Tatarzynów–Łyszkowickiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zakwestionował zmianę zagospodarowania części należącej do niego zabudowanej nieruchomości, tj. poszerzenie ul. Zacisznej, tak aby utworzyć zatokę do zawracania pojazdów. Skarżący zarzucił między innymi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz naruszającym istotę prawa własności, b) art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, c) art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), polegające na nieuwzględnieniu przez Radę Miasta wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa ochrony własności, a także potrzeb interesu społecznego poprzez uznaniowe ustalanie w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, bez poszanowania praw podmiotowych właścicieli nieruchomości objętych planem zagospodarowania, d) art. 107 § 1 k.p.a., przez brak pouczenia strony przez organ, "czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie od decyzji, w razie gdyby strona nie zgadzała się z jej zapisami". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 4 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze z uwzględnieniem m.in. wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Wymagania ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdują swoje materialnoprawne odniesienie w przepisach szczególnych, w tym w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co oznacza, że zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie zobowiązana jest uwzględnić także interesy ogólnospołeczne. Zgodnie z wymaganiami uregulowanymi w § 12 ust. 9 i 10 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), a według stanu na dzień uchwalania planu w § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 121, poz. 1139), szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Zgodnie z § 125 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), dla samochodów ciężarowych plac do zawracania powinien mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m. Obecnie długość ulicy Zacisznej wynosi 86 m, a szerokość pasa drogowego od 4,72 m do 5,09 m. Po realizacji planowanego poszerzenia tej ulicy zatoka do zawracania osiągnie wymiary 9 m x 12 m. W ocenie organu, utworzenie zatoki manewrowej było zatem niezbędne dla zapewnienia mieszkańcom ulicy bezpieczeństwa i porządku publicznego, przez umożliwienie zawracania pojazdów straży pożarnej, pogotowia, policji i służb komunalnych. Konieczność poprawy warunków korzystania z drogi publicznej, w tym potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego na danym obszarze jest okolicznością istotną dla porządku publicznego braną przez organy planistyczne pod rozwagę w procesie planistycznym. Zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego (utworzenie placu do zawracania pojazdów), z uwagi na zabudowę i sposób zagospodarowania terenów położonych przy ulicy Zacisznej, możliwe jest jedynie przez poszerzenie tej ulicy w jej końcowym odcinku. Organ nie podzielił argumentu skargi, że mieszkańcy mają zapewniony wystarczający wyjazd w kierunku ulicy Księżackiej. Dla wyjeżdżających i wjeżdżających na swoje posesje mieszkańców jest on wystarczający, jednakże w celu zapewnienia bezpieczeństwa tych mieszkańców jako zbiorowości aktualne parametry ulicy nie są wystarczające. W tej sytuacji, zdaniem organu, spełnione zostały warunki ingerencji w prawo własności bez naruszenia zasad konstytucyjnych. Ponadto organ zauważył, że wbrew argumentom skargi nie miał obowiązku pouczenia o sposobie i trybie odwołania od decyzji, bowiem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie, o którym mowa w skardze nie wydawał decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Oddalając skargę Sąd I instancji ocenił i stwierdził w pierwszej kolejności, że w sprawie zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi. Stwierdził także, że wszystkie wymagania formalne związane z poszczególnymi etapami prac planistycznych zostały zrealizowane w sposób prawidłowy i nie można w tym zakresie skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skarżącego dotyczą planu w części dotyczącej wykonania na terenie działki skarżącego zatoczki do zawracania pojazdów. Działka skarżącego znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 5.70. KD-D. Z treści § 81 planu, który ustala przeznaczenie i szczegółowe warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu, który został oznaczony tym symbolem wskazano, że przeznaczenie to obejmuje teren dróg publicznych – ulica dojazdowa, a zasady i warunki zagospodarowania – nawierzchnia ulicy jednolita bez wydzielania chodników. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 14 planu Symbol KD-D to teren dróg publicznych – ulica dojazdowa, gdzie wskazano, że jest to przeznaczenie służące działaniom ograniczonym do zachowania istniejących oraz realizacji projektowanych ulic o klasie dojazdowej o pasie drogowym określonym liniami rozgraniczającymi. Zdaniem Sądu I instancji, powołane przepisy planu nie przewidują zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów na terenie działki skarżącego. Cytowany § 2 ust. 2 pkt 14 planu zawiera wskazania co do ulicy dojazdowej, ale z jego treści nie wynika przymus zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów. Przepis § 81 planu określa jedynie wymagania, jakie spełniać musi droga wskazując, że nawierzchnia ma być jednolita bez wydzielania chodników. W ocenie Sądu I instancji, w przepisach tych trudno doszukać się obowiązku zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów. Sąd I instancji wskazał, że argumentacja skargi zmierzała także do zakwestionowania zgodności z zasadami konstytucyjnymi zamiaru wykonania zatoczki wkraczając na teren działki skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że w treści planu miejscowego trudno doszukać się przepisu przewidującego realizację zatoczki. Wskazał przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zastępuje na danym obszarze państwowy porządek planistyczny, określony ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy, które ustalają w ramach władztwa planistycznego gminy wymogi wynikające z ustaw, wpływające na sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ustalenia te muszą się mieścić w granicach regulacji, wynikających ze szczególnych ustaw, wpływających na zagospodarowanie przestrzenne. W odpowiedzi na skargę organ powołał przepisy dotyczące szczególnych uwarunkowań w zakresie realizacji zatoczek i z tego powodu Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wyszczególnionych w skardze zasad konstytucyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). W ocenie skarżącego, skutkowało to mylnym uznaniem przez Sąd I instancji, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika i nie musi wynikać przymus zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów, a w przepisach planu zagospodarowania trudno doszukać się obowiązku zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów w odniesieniu do przedmiotowej ulicy dojazdowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 u.p.z.p., polegającą na sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem interesów właściciela nieruchomości oraz przy braku rozważenia potrzeby interesu publicznego i prawa własności. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie skarżącego, dotyczyło to naruszenia przez organ art. 107 § 1 k.p.a., przez brak pouczenia strony przez organ, czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie od decyzji, w razie gdyby strona nie zgadzała się z jej postanowieniami, a także naruszenia przez organ art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności w innym niż ustawa akcie prawnym oraz naruszającym istotę prawa własności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie w tej sprawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z dyspozycją art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie braku oceny przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przekroczenia tzw. władztwa planistycznego przez gminę w zakresie, w którym ustalenia planu miejscowego wprowadzają ograniczenia prawa własności dotyczące działki skarżącego oznaczonej symbolem 5.70.KD-D.2. Wynika to także z tego, że Sąd I instancji błędnie powołał w uzasadnieniu wyroku, że w tej sprawie ma zastosowanie "§ 2 ust. 2 pkt 14" cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005 r. Natomiast w istocie powyższy przepis stanowi tylko, że ilekroć w planie miejscowym jest mowa o "zabudowie wolnostojącej", to należy przez to rozumieć takie usytuowanie budynków mieszkalnych, w których odległość budynku mieszkalnego od granicy budowlanej wynosi minimum 3 m. Jednak w tej sprawie w istocie ma zastosowanie przepis § 3 ust. 14 tejże uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu, którego w uzasadnieniu Sąd I instancji w ogóle nie powołał. Powyższy przepis stanowi bowiem, że ilekroć w planie miejscowym jest mowa o przeznaczeniu: "tereny dróg publicznych – ulica dojazdowa" a oznaczonych symbolem "KD-D", należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które służy działaniom ograniczonym do zachowania istniejących oraz realizacji projektowanych ulic o klasie dojazdowa o pasie drogowym określonym liniami rozgraniczającymi. Dlatego też rozważenia w tym zakresie Sądu I instancji są wewnętrznie sprzeczne i niespójne, uwzględniając także § 81 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu, który stanowi, że "ustala się następujące przeznaczenie i szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu, który został oznaczony symbolem 5.70.KD-D. (ulica Zaciszna): 1) przeznaczenie – tereny dróg publicznych – ulica dojazdowa; 2) zasady i warunki zagospodarowania – nawierzchnia ulicy jednolita, bez wydzielania chodników". Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia odnośnie ewentualnej konieczności ustalenia w planie miejscowym na działce skarżącego zatoki do zawracania pojazdów, w ramach poszerzenia ul. Zacisznej. Po drugie, całkowicie chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ w postępowaniu dotyczącym sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który regulują odpowiednie przepisy u.p.z.p., w ogóle nie stosuje się przepisów k.p.a. Jest to bowiem akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna. Po trzecie, nie jest także na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. § 125 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., ponieważ miasto opracowując i uchwalając plan miejscowy nie stosowało tego aktu normatywnego. Nie jest to bowiem etap ustalania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który kończy się wydaniem pozwolenia na budowę m.in. w zakresie zorganizowania zatoki do zawracania pojazdów w ramach projektowanego poszerzenia ulicy Zacisznej oznaczonej symbolem K.D-D na działce skarżącego oznaczonej symbolem 5.70.KD-D.Z., którą to decyzję wydaje właściwy organ administracji publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.