II SA/Bk 172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. R. R. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. R. R. w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Burmistrz S. ustalił, na wniosek R. S. R., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w S. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła spółka P. Sp. j. B. Ż. i Wspólnicy z siedzibą w S. zarzucając jej naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 10 kpa oraz art. 28 i art. 29 kpa poprzez niezapewnienie jej, jako podmiotowi mającemu interes prawny w sprawie, czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie wnoszącej odwołanie przedmiotowa sprawa dotyczy jej interesu prawnego, który wynika z konieczności ochrony przysługującego jej prawa własności do działek o nr ewid. [...], [...] , [...] i [...], znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podkreślił, że nie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron postępowania ogranicza się do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, a poszczególne przypadki powinny być rozpatrywane indywidualnie, z uwzględnieniem charakteru inwestycji i jej sąsiedztwa. Stosując powyższą zasadę Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie można wykluczyć, że funkcjonowanie planowanej inwestycji, ze względu na jej charakter (budynek usługowo – handlowy o pow. zabudowy 1200 m2), będzie oddziaływać również na działkę o nr ewid. [...], stanowiącą własność Spółki P. Sp. j., którą od terenu objętego wnioskiem oddziela jedynie droga. W tych okolicznościach Kolegium przyznało rację skarżącej Spółce, że nie poinformowanie jej przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu w sprawie, uniemożliwiło jej czynny udział w tym postępowaniu, a tym samym naruszyło art. 10 kpa. Oceniając z kolei merytorycznie zaskarżoną decyzję SKO uznało, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar, na którym powinna być przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na opisane wady Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 23 listopada 2012r. Burmistrz S. wydał kolejną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w S. (nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wniosła spółka P. Sp. j. B. Ż. i Wspólnicy z siedzibą w S. zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy i nachylenia połaci dachowych. W ocenie pełnomocnika Spółki zaskarżona decyzja narusza również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 10 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lutego 2013r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie błędnie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. W pierwszej kolejności Kolegium zauważyło niekonsekwencję w ustalaniu linii zabudowy, stwierdzając, że na załączonej mapie widoczne jest, iż poza budynkami stanowiącymi odniesienie dla ustalenia linii zabudowy istnieją budynki jeszcze dalej położone od pasa drogowego, niż te w oparciu o które ustalono obowiązującą linię zabudowy. W tych okolicznościach Kolegium zaleciło organowi I instancji, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powtórnie dokonał analizy w tym zakresie i ustalając ten parametr uzasadnił to szczegółowo w decyzji. Organ II instancji zwrócił też uwagę na nieprawidłowość w ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy, uzasadniając, że nie został on wyliczony na podstawie średniej z całego obszaru analizowanego, ale na podstawie górnej granicy tego parametru, co nie zostało szczegółowo uzasadnione. Analogiczny błąd Kolegium zauważyło w stosunku do ustalonej szerokości elewacji frontowej, która także nie stanowi średniej z całego obszaru analizowanego. Odnosząc się zaś wniosków inwestora co do nieuwzględniania spółki P. Sp. j. jako strony prowadzonego postępowania Kolegium stwierdziło, że wprawdzie prezentuje odmienne stanowisko od tego, jakie zostało wyrażone w decyzji Kolegium z dnia 22 marca 2012r., tym niemniej na obecnym etapie nie może nie uznać praw odwołującej się Spółki, skoro już raz została ona dopuszczona do postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł S. R. prowadzący działalność gospodarczą R., zarzucając jej, że jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną sprawie. W ocenie skarżącego spółka P. sp. j. nie jest i nie może być stroną prowadzonego postępowania, albowiem nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe, m.in. postanowienie WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 653/11, podkreślając, że właściciele nieruchomości zlokalizowanych w dalszej odległości, lecz mieszczących się w granicach obszaru analizowanego, nie są z mocy prawa stronami postępowania, ale mogą się nimi stać, jeżeli wykażą się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiot zaś żądający czynności organu ze względu na posiadanie interesu faktycznego nie jest stroną postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w kwestii dopuszczenia spółki P. do udziału w postępowaniu, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, że uznanie przez SKO w decyzji z dnia [...] marca 2012r. tej Spółki za stronę postępowania uniemożliwia pozbawienie jej tego przymiotu na dalszym etapie tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów Sąd, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić kwestię interesu prawnego spółki P. Sp. j. B.Ż. i Wspólnicy w S. wnoszącej odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012r. ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...] i[...], położonych w S. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym decyzja ta została wydana. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy, przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), krąg stron postępowania ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stronami takiego postępowania poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji (uchwały NSA: z 25 września 1995r. VI SA 13/199, Lex nr 10650 i z dnia 4 grudnia 1995r., VI SA 20/95). Stronami postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 marca 2012r. II SA/Lu 1018/11, Lex nr 1138606). Zgodnie z treścią powołanego art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić i co ma istotne znacznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dopuszczenie przez organ administracji jakieś osoby (podmiotu) do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001r. I SA 511/00 (Lex nr 54725) i jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się z nim zgadza. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowanie tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2010r. II SA/Kr 1010/10, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie zbadać zatem należało, czy Spółka, która wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, legitymuje się rzeczywiście interesem prawnym w rozumieniu wspomnianego art. 28 kpa. Stwierdzenie zaś, że interes ma charakter prawny musi opierać się, jak podkreślono wyżej, na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Kolegium rozpatrując odwołanie Spółki P. Sp. j. od decyzji Burmistrza S. z [...] listopada 2012r. badanie interesu prawnego tejże Spółki, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania, ograniczyło do stwierdzenia, że Spółka została już raz dopuszczona do postępowania na mocy decyzji SKO z dnia [...] marca 2012r, i na obecnym etapie jest to wiążące. Z takim stanowiskiem organu Sąd zgodzić się nie może. Po pierwsze, status strony postępowania administracyjnego nie zależy od uznania organu administracji publicznej, ale, co podkreślono już na wstępie rozważań prawnych, musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Po drugie, uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie wiąże organu odwoławczego, albowiem organ ten rozpatrując sprawę ponownie rozstrzyga we własnym zakresie, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu odwoławczym. Ustalenie zaś, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji, ewentualnie uzupełnionych na podstawie art. 136 kpa. Wprawdzie SKO w decyzji z dnia [...] marca 2012r. nr [...] uznało spółkę P. Sp. j. za stronę postępowania i rozpatrzyło merytorycznie jej odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2011r., to jednak okoliczność ta nie powoduje, że odwołująca się Spółka nabyła przymiot strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Posiadanie, bowiem przymiotu strony uwarunkowane jest, co zdaje się umknęło uwadze organowi II instancji, posiadaniem interesu prawnego o charakterze materialnoprawnym. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, odwołująca Spółka nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywodziłaby swój interes prawny, wręcz przeciwnie powołała się wprost na swój interes faktyczny, tj. bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji. Także SKO w decyzji z dnia [...] marca 2012r. uznając ww. Spółkę za stronę nie ustaliło przepisu prawna powszechnie obowiązującego, na podstawie którego spółka P. Sp. j. mogłaby skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Powoływana zaś okoliczność bliskiego sąsiedztwa działki nr [...] należącej do spółki P. z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, bez jednoczesnego wykazania oddziaływania tej ostatniej na działkę nr [...], nie tworzy, jak podkreślono wyżej, interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Brak zaś wskazania przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić uzasadnienie stanowiska o oddziaływaniu planowanej inwestycji na działkę należącą do spółki P., i z którego w związku z tym odwołująca się Spółka mogłaby wywieść swój interes prawny, czyni ww. Spółkę podmiotem nielegitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Konkludując skoro ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 §1 i 3 kpa), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wykonało prawidłowo tego obowiązku, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w sposób jednoznaczny ustalić, czy odwołująca Spółka posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu i dopiero wówczas orzec, co do istoty sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się stwierdzenie o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cyt. ustawy) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 tej ustawy).