IV SA/Wa 994/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009r. nr [...] oddala skargę Wyrokiem z 22 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 728/11, w sprawie ze skargi P. Spółka z.o.o z siedzibą w W., dalej Skarżąca, na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżony wyrok oddalający ich skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie orzekając o kosztach postępowania. Stan faktyczny przedstawia się następująco. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi, elementami urządzenia terenu na działkach ewidencyjnych nr, [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w dzielnicy W [...]. Skarżący, pismem z 18 listopada 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. MKiDN odmówił stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł skarżący. Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wskazał, że art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012. Poz. 647), dalej pzp, dawał konserwatorowi zabytków uprawnienie do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stołeczny Konserwator Zabytków na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiadał więc kompetencje do uzgodnienia tego projektu gdyż teren został wpisany decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r do rejestru zabytków pod nr. [...] jako obejmujący obszar zawarty pomiędzy ulicami: [...], ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Obszar ten podlega więc ochronie konserwatorskiej. Organ uznał, że nie ma podstaw do uznania że kwestionowane postanowienie zapadło z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę wywiódł skarżący domagając się uchylenia obu rozstrzygnięć. Wskazał, że: 1. Stołeczny Konserwator Zabytków naruszył art. 19 k.p.a. gdyż nieruchomość przeznaczona do zabudowy w dacie wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie była objęta żadną ochroną konserwatorską i dlatego Minister jako organ nadzorczy powinien stwierdzić nieważność postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. 2. W toku postępowania nieważnościowego nie zostały wyjaśnione przez organ rozbieżności w zakresie treści i istnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Minister raz wskazuje decyzję z [...] czerwca 1971 r. oznaczoną numerem [...] a w aktach znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wg którego decyzja ta nosi nr. [...], której to decyzji w aktach administracyjnych brak, co świadczy o tym, że Minister w ogóle tej decyzji nie badał. 3. Powołana przez Ministra decyzja której przedmiotem jest ochrona śladów osadnictwa okresu brązu wczesnośredniowiecznego i średniowiecznego, obejmująca swym obszarem teren planowanej inwestycji nie może w świetle obecnych standardów konstytucyjnych uzależniać ukształtowanie przyszłej zabudowy od konieczności ochrony zabytków archeologicznych. Uzasadnienie odmowy uzgodnienia sformułowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków odwołuje się do wartości nie mających żadnego związku z ochroną konserwatorską jaka mogłaby wynikać z decyzji z [...] czerwca 1971 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W wyniku rozpoznania skargi WSA wyrokiem z 29 czerwca 2011 r., IV SA/WA 728/11, uchylił postanowienie MKiDN z [...] lutego 2011 r. wobec faktu, że autorem zarówno postanowienia z [...] grudnia 2010 r. jak i z [...] lutego 2011 r. była ta sama osoba. Wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoba ta była wyłączona od orzekania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wyrokiem z 22 marca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i orzekł o kosztach postępowania. Wskazał, że brak było podstaw do uznania, że decyzja organu II instancji została wydana przez osobę która była wyłączona od orzekania. Zgodnie z art. 89 pkt. 1 i 90 ustawy o ochronie zabytków Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym a do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie i przepisach odrębnych. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie MKiDN, choć nie zostało wydane przez niego osobiście to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracji. Nie może mieć w związku z tym zastosowanie do niego przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. który odnosi się do pracownika organu administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. 2012, poz 270) – dalej P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia a z art. 190 P.p.s.a. wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią NSA dokonaną w danej sprawie a więc w tym wypadku NSA uznał, że orzeczenie II instancji nie zostało wydawane z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu. Zakresem oceny legalności jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego którym utrzymano w mocy postanowienie tegoż Ministra odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Prezydenta Miasta W. [...] Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy do opisanej we wstępie inwestycji. Przedmiotem więc rozstrzygania organów było czy zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym, w świetle art. 156 K.p.a. stwierdzenie jego nieważności. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie – w tym wypadku postanowienie nr. [...], a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej .lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Skarżący w odniesieniu do powołanego postanowienia sformułował przede wszystkim zarzut mający wyczerpywać przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. tj. brak w ogóle możliwości opiniowania przez [...] Konserwatora Zabytków projektu decyzji z uwagi na to, że obszar inwestycji nie jest objąty ochroną konserwatorską. Ponadto wskazał na: 1. Sprzeczności w zakresie numerów powoływanej decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków powodujące za zasadny pogląd, że teren na którym planowana jest inwestycja nie był objęty ochroną konserwatorską gdyż taka decyzja nie istniała. 2. Brak podstaw do przyjęcia, że wskazywana przez organ decyzja z [...] czerwca 1971 r. dotycząca jedynie ochrony archeologicznych może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu zabudowy ponieważ akt ten nie spełnia wymogów konstytucyjnych, w szczególności dlatego, że decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Obecnie na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy nie ma żadnych przesłanek aby sposób ukształtowania przyszłej zabudowy miał być uzależniony do konieczności ochrony zabytków archeologicznych. Ochrona wynikająca z wpisu do rejestru zabytków pojawia się dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego; 3. Wadliwość uzasadnienia odmowy w którym organ odwołuje się do wartości nie mających żadnego związku z ochroną konserwatorską tj do konieczności dopasowania przyszłej zabudowy do budynków parku [...] podczas gdyż organ ochrony zabytków nie ma uprawnień do władczego rozstrzygania w przedmiocie przyszłej zabudowy. Podstawą prawną do wydania postanowienia przez [...] Konserwatora Zabytków były przepisy art. 96 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm), art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 K.p.a. W zakresie kompetencyjnym porozumienie z [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (D.Urz. Woj. [...] Nr. [...] z [...] czerwca 2005 r., poz. [...]) i aneksów do tego porozumienia z [...] czerwca 2009 r. i [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powierzył Miastu W. prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony położonych w granicach miasta W., zabytków ruchomych; zabytków nieruchomych, zabytków archeologicznych w tym związanych z realizacją zadań określonych w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednym z tych zadań jest, w przypadku gdy na danym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego – tak jak w tym wypadku – opiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm.). Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt. 2 p.z.p., który to przepis z mocy art. 60 ust. 1 p.z.p. Wadliwe jest zatem twierdzenie skarżącego, że brak było generalnie podstaw do uzgadniania warunków zabudowy przez organ konserwacji zabytków. Możliwość uzgadniania przez ten organ, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia) dotyczy obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków którymi zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem dany obiekt czy obszar mieści się w katalogu form ochrony istnieje konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków. W niniejszej sprawie, wydając postanowienie z [...] marca 2009 r. organ powołał się na fakt, że obszar na którym planowana była inwestycja wpisany jest do rejestru zabytków pod nr. rej. [...] - teren o znaczeniu historycznym, wpisany do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r jako teren objęty ulicami [...] a także w granicach obszaru chronionego – pomnik historii W. – historyczny zespół miasta z [...] i W. mocą zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii. W trakcie dalszego toku postępowania ostatecznie organ II instancji stwierdził, że teren ten nie jest objęty tą drugą z form ochrony. Pozostało zatem ustalenie, czy rzeczywiście teren inwestycji to obszar wpisany do rejestru zabytków. Istotnie w aktach postępowania nie było powoływanej przez organ decyzji z [...] czerwca 1971 r. Nie znaczy to jednak że ona nie istniała. Sąd w trakcie postępowania sądowego jak i w podobnej sprawie IV SA/WA 994/13 zażądał tej decyzji. Organ przedstawił jej kopię. Decyzja ta pod względem treści tj. daty wydania i przedmiotu ochrony odpowiada treści powoływanej przez organy decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków. Nie zgadza się tylko numer który przez organy był podawany jako [...] lub [...]. Z decyzji wynika, że nr. rejestrowy to [...]. W ocenie Sądu sprzeczności te pozostają bez znaczenia dla oceny czy teren na którym miała być prowadzona inwestycja wpisany jest do rejestru zabytków w sytuacji w której organy w sposób prawidłowy z daty i treści przywołały treść tej decyzji. Brak decyzji w aktach postępowania o wydanie warunków zabudowy stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie zebrania materiału dowodowego jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego w stopniu uzasadniającym wydanie postanowienia w warunkach nieważności. Naruszenie to nie pozostaje bowiem w związku przyczynowym z treścią rozstrzygnięcia ponieważ nie da się przeprowadzić rozumowania iż gdyby nie to naruszenie treść rozstrzygnięcia byłaby inna – organ wydałby inną decyzję. Nie mogą też odnieść pożądanego skutku zarzuty kwestionujące moc dowodową decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Choć decyzja jest kopią to jednak zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy decyzji z pieczęcią i podpisami, co uzasadnia twierdzenie że taka decyzja weszła do obrotu prawnego i z mocy art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dokument urzędowy a strona nie prowadziła przeciwko niemu dowodu podważającego jego wiarygodność ograniczając się jedynie do twierdzeń, że nie jest on wiarygodny. Nie stanowi takiego dowodu pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z 11 marca 2009 r. gdyż z jego treści wynika, że pytanie dotyczyło statusu konserwatorskiego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Udzielono odpowiedzi, że teren ten objęty jest formą ochrony konserwatorskiej tj. wpisem do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] zgodnie z decyzją Konserwatora Zabytków m. W. z [...] czerwca 1971 r.nr [...] (nr. prawidłowy). Natomiast nieruchomość ta nie jest objęta ochroną konserwatorską w zakresie w jakim przewiduje się indywidualny wpis do rejestru zabytków. Tym samym pismo to nie może stanowić dowodu na brak objęcia ochroną konserwatorską terenu pomiędzy wskazanymi w niej ulicami na którym położona jest nieruchomość na której planowana była inwestycja. Nie uprawnione są w tym aspekcie twierdzenia organu, że [...] Konserwator Zabytków nie zapoznał się z tą decyzją skoro powoływał ją z daty i treści i analizował pod kątem przesłanek ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Sądu w sprawie była oceniana przez organ jedna decyzji z [...] czerwca 1971 r. co wynika z jej treści i porównania tej treści z zakresem ustaleń poczynionych przez organ w uzasadnieniu postanowienia z 2009 r. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej w zakresie braku mocy prawnej zarządzenia Prezydenta RP z 8 września 1994 r. o utworzeniu obszaru chronionego – pomnik Historii – wskazać należy, że ostatecznie organ postanowieniu z [...] grudnia 2010 r. uznał, że fakt zlokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenie pomnika historii nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Choć organ wydając postanowienie z [...] stycznia 2009 r. przyjął tę formę ochrony zabytków to i tak teren ten pozostaje jako chroniony decyzją z [...] czerwca 1971 r., co jest wystarczające do stwierdzenia właściwości organów ochrony zabytków do opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazywane jako podstawa do stwierdzenia nieważności fakty i twierdzenia w zakresie braku właściwości organu konserwatorskiego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia nr [...] gdyż nieruchomość była objęta ochroną konserwatorską. Bez znaczenia dla oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia są wywody zawarte w pkt. 2.5 skargi. Są to wywody merytoryczne w których Skarżący próbuje podważyć zasadność (przyczynę) odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia i rozważania te pozostają bez istotnego znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Jak to zostało wyżej wskazane w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie bada podstaw merytorycznych rozstrzygnięcia a więc nie ocenia argumentów którymi organ sią posłużył uznając, że brak jest podstaw do wydania postanowienia czy decyzji. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a postanowienie co do którego strona wnosiła o stwierdzenie jego nieważności nie zostało wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub też z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja czy postanowienie nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego a jego uzasadnienie spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się w nim do zebranego materiału dowodowego a następnie go ocenił a wnioski jakie wyprowadził z tych dowodów zasługują na aprobatę Sądu. Na marginesie wskazać można, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2010 r. organ wskazał jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., jednakże zdaniem Sądu jest to oczywisty błąd pisarski gdyż organ nie przeprowadzał analizy pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną – co wynika z treści uzasadnienia. Nie było zresztą takiego zarzutu pochodzącego od strony. Poza tym w komparycji orzeczenia organ prawidłowo powołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.