II OZ 1071/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 37/13 oddalające wniosek Stowarzyszenia [...] w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/112/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 37/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] w B. o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/112/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Tuchomie i Piaszno w gminie Tuchomie. Sąd wskazał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśniło, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrona wartości w odniesieniu do szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego, a także wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym. Stowarzyszenie powołane jest również do działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B. oraz ochrony jej walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska. Stowarzyszenie podkreśliło, że posiada dużą wiedzę i doświadczenie w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa związanego z przygotowaniem i uchwalaniem planów miejscowych, jak również znajomość wszystkich aspektów niniejszej sprawy, która może wspomóc kontrolę sądową. Ponadto członkowie Stowarzyszenia udokumentowali naruszenia prawa poczynione na etapie przygotowania projektów planów miejscowych i wnosili o interwencję Wojewody P. Rada Gminy Tuchomie w odpowiedzi na powyższy wniosek wniosła o jego oddalenie. Pełnomocnik Rady wskazał, że organizacja społeczna mogłaby przystąpić do postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób jedynie w zakresie swej statutowej działalności. Niniejsze postępowania ma charakter postępowania nadzorczego i nie jest związane z interesem prawnym Wojewody. Dodatkowo podkreślono, że przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna nie mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia, bowiem w § 2 pkt 19 statutu wprost zostało zaznaczone, że Stowarzyszenie może brać udział w postępowania przed sądem jedynie w zakresie interesów prawnych innych osób. Także inne regulacje statutu nie stanowią podstawy uprawniającej Stowarzyszenie do przystąpienia do niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że art. 33 § 2 p.p.s.a. umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym każdej osoby, której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, jeżeli nie brała ono udziału w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane i uzasadnione jest w orzecznictwie stanowisko, że na tej podstawie nie jest możliwe dopuszczenie do udziału innych osób w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru na akt prawa miejscowego (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OZ 532/12). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęta została zgodnie z procedurą przewidzianą przepisami ustawy o planowaniu, a jej wydanie nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność postępowania dotyczy zarówno podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., przez Wojewodę P. Zdaniem Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga organu nadzoru na uchwałę rady gminy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w stosunku do osób powołujących się na własny interes prawny nie znajduje zastosowania. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym. Wniesienie bowiem skargi do sądu przez Wojewodę jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a legitymacja organu jest oparta na samodzielnej podstawie prawnej (art. 93 ust. 1 u.s.g.), która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stroną postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy jest wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz organ uchwałodawczy gminy. Sąd wskazał, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a dotyczy również dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawach innych osób organizacji społecznej, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W ocenie Sądu, wymienione w statucie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. cele jego działalności nie uzasadniają dopuszczenia do udziału tego Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu. Z uzasadnienia wniosku Stowarzyszenia nie wynika również, aby dotychczasowy całokształt jego działalności wskazywał na istnienie związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że brak było podstaw by uznać udział Stowarzyszenia w niniejszej sprawie za uzasadniony. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] w B. wniosło zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania – art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz błędną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym; 2. Błędne przyjęcie, że brak jest wystarczających podstaw do uznania, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 p.p.s.a. Stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Należy zwrócić uwagę, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Pomorskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W takiej sytuacji należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. oddalił wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody Pomorskiego wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.