II OSK 544/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del.NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 569/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 569/11 oddalił skargę T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż budynki P. są właściwie użytkowane oraz zabezpieczane i konserwowane zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, T. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Stołecznego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynki "P." położonego w W. przy ul. S. są właściwie użytkowane oraz zabezpieczane i konserwowane zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ oparł swoje stanowisko na opracowaniu "Projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego i program prac konserwatorskich. P. ul. S., W." wykonanym przez P. M., M., ul. D., W. w lutym 2010 r., złożonym w Biurze Stołecznego Konserwatora Zabytków w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na prace budowlane i konserwatorskie przy P. Ustalono, iż w wyniku badań architektonicznych i konserwatorskich poprzedzających sporządzenie tej dokumentacji stwierdzono zły stan techniczny i postępującą degradację obiektu, wynikającą między innymi z nieprawidłowego użytkowania zabytku, zaś główną przyczyną zniszczeń jest brak odpowiedniego zabezpieczenia przed działaniem wody opadowej. Rozpoznając zażalenie T. Sp. z o.o. na powyższe postanowienie, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest określony stan jej zachowania. Przepis ten należy rozpatrywać w świetle odpowiednich uregulowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nakłada na właścicieli i posiadaczy zabytków szereg obowiązków związanych z utrzymaniem we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2 tej ustawy, na właścicielu lub posiadaczu obiektu spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Przepis art. 3 definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań (pkt 6), prace restauratorskie – jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7), natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 217 i 218 k.p.a. i uznał, że w świetle akt postępowania nie budzi wątpliwości fakt, że pomimo podjęcia przez Spółkę szeregu działań mających na celu zachowanie i utrzymanie zabytku w sposób odpowiadający jego wartości, stanu obiektu nie można jeszcze określić mianem "jak najlepszego". Okoliczność, iż organ pierwszej instancji uchybił terminowi załatwienia sprawy pozwolenia konserwatorskiego, nie oznacza możliwości zanegowania powyższego faktu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właściwy organ ochrony konserwatorskiej jest uprawniony i zobowiązany do oceny zamierzeń inwestycyjnych właścicieli i posiadaczy zabytków, może zatem wyrazić swoją dezaprobatę dla tych zamierzeń i odmówić wydania na nie pozwolenia. Działanie takie nie uzasadnia wydania żądanego przez stronę postanowienia o stanie zachowania zabytku, jeżeli stan ten, według wiedzy organu, nie jest taki, jakiego potwierdzenia żąda właściciel obiektu. W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego T. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2002 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany, podczas gdy skarżący od daty objęcia w posiadanie P. (tj. od sierpnia 2007 r.) podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do rewaloryzacji obiektu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia z powodu niepodjęcia przez skarżącego działań, których skarżący nie mógł podjąć na skutek wcześniejszych działań organu administracji. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2010 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że fakt, iż dotychczas nie przeprowadziła prac remontowo-budowlanych na terenie P. jest skutkiem okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi Stołeczny Konserwator Zabytków. Skarżąca usiłuje cały czas uzyskać od tego organu akceptację programu remontu i użytkowania obiektu. Jak dotychczas żadna z propozycji właściciela nie zdobyła uznania konserwatora. Organ ten jedynie systematycznie odmawia skarżącej zezwoleń na wprowadzenie kolejnych, proponowanych rozwiązań, uzasadniając swe odmowy, w ocenie skarżącej w nielogiczny i pozamerytoryczny sposób oraz nie wskazując przy tym żadnych alternatywnych rozwiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak wskazał Sąd stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia organ administracji publicznej wydaje, jeżeli spełnione są cele określone w tym przepisie dla jakich ubiegający się o zaświadczenie żąda jego wydania. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ pierwszej instancji oparł swoje stanowisko, na opracowaniu "Projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego i program prac konserwatorskich. P. , ul. S., W.", które zostało wykonane przez P. M. M., ul. D., W. w lutym 2010 r., a które zostało złożone przez Spółkę u Stołecznego Konserwatora Zabytków w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na prace budowlane i konserwatorskie przy "P.". W opracowaniu tym stwierdzono zły stan techniczny i postępującą degradację obiektu, zaś główną przyczyną zniszczeń jest brak odpowiedniego zabezpieczenia przed działaniem wody opadowej. W oparciu o treść tego opracowania organ uznał, że nie może stwierdzić, iż obiekt ten jest użytkowany, zabezpieczony i konserwowany zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisami obowiązującymi w tym zakresie są przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Organ powołał przepis art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (...), zgodnie z którym opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. W ocenie Sądu, posiadana przez organ konserwatorski dokumentacja powołana w uzasadnieniu decyzji, dotycząca zabytku "P." w W. uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, że organ nie uwzględnił podejmowanych przez skarżącą działań zmierzających do rewaloryzacji obiektu zabytkowego od sierpnia 2007 r. tj. od kiedy Spółka objęła w posiadanie ten obiekt, a wydatki na te działania skarżąca ocenia na ponad [...] złotych, Sąd stwierdził, że z zestawienia tych wydatków wynika, że były one poniesione na opracowanie licznej dokumentacji, związanej z ubieganiem się przez spółkę o pozwolenie na wykonanie robót polegających na przebudowie i rozbudowie "P.". Na proponowany przez właściciela projekt przebudowy i rozbudowy zabytku organ konserwatorski nie wyraził zgody. Nie wynika natomiast, by Spółka zabiegając o akceptację zamierzeń inwestycyjnych względem przedmiotowego zabytku jednocześnie podejmowała na bieżąco czynności polegające na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, który to obowiązek nakłada na właściciela zabytku art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (..), a potwierdzenia czego, w konsekwencji domagała się skarżąca. W świetle posiadanych przez organ konserwatorski dokumentów brak było zatem podstaw do wydania przez ten organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Ta kontrola sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania zaskarżonego aktu czy czynności. Poza więc kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje zgodność z prawem postępowania organu konserwatorskiego w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych przy "P." jak i wydanych w wyniku tego postępowania orzeczeń. Również nie podlega ustalaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia jakie są przyczyny faktu, że skarżąca do chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie wykonała żadnych robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku, którego miało dotyczyć żądane przez nią zaświadczenie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. Sp. z o.o. podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że brak było podstaw do wydania na rzecz T. Sp. z o.o. zaświadczenia, że nieruchomość jest użytkowana, konserwowana i zabezpieczana w sposób zgodny z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – podczas gdy skarżący od czasu objęcia nieruchomości w posiadanie stosuje się do wymagań zawartych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do rewaloryzacji obiektu, co wynikało z dokumentów znajdujących się w aktach Stołecznego Konserwatora Zabytków; II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego – tj. art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie przez organ, że skarżący nie użytkuje, zabezpiecza i konserwuje nieruchomości w sposób zgodny z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 2. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, 7, 8, 217 i 218 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj.: • odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia w powodu niewykonania przez skarżącego prac, których podjęcie nie było możliwe wskutek działania organu administracji – Stołecznego Konserwatora Zabytków (art. 6, 7, 8 k.p.a.); • nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia na potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego (art. 217, 218 § 1 k.p.a.); • nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Przede za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, które autor skargi kasacyjnej wywodzi z błędnej wykładni przepisu art. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Stosownie do powołanego art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwolnione od podatku od nieruchomości są grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przedmiotowe zwolnienie podatkowe jest zatem uzależnione od istnienia przesłanki należytego utrzymania obiektu, której ustalenie pozwala organowi podatkowemu na odstąpienie od fiskalnego obciążania właściciela zabytku w zakresie podatku od nieruchomości. Jak przyjęto w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. ma zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (pkt 2) oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3). W niniejszej sprawie skarżąca Spółka będąc zainteresowana uzyskaniem przedmiotowego zwolnienia podatkowego, w trybie art. 217 § 2 k.p.a. zwróciła się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o potwierdzenie, iż zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utrzymuje ona i konserwuje wpisane do rejestru zabytków budynki "P." położonego w W. przy ul. S. Wskazać przy tym należy, że wydanie zaświadczenia tworzy określone skutki prawne w drodze faktów. Może więc ono, jako rodzaj dokumentu urzędowego, wywołać określone skutki prawne stanowiąc dowód w postępowaniu wyjaśniającym. W niniejszej sprawie żądane przez skarżącą Spółkę zaświadczenie miało stanowić dowód istnienia przesłanki do zwolnienia przedmiotowego określonego w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Należy jednak podkreślić, że zaświadczenie stanowiąc wyraz prawdy obiektywnej jest pochodną istniejących aktualnie faktów lub stanu prawnego. Jeżeli zatem w posiadaniu organu są informacje potwierdzające określone fakty znajdujące wyraz w treści żądanego zaświadczenia, to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie o takiej treści. W sytuacji, kiedy organ informacji takich potwierdzić nie jest w stanie, wówczas odmawia wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że na przeszkodzie do wydania Spółce T. zaświadczenia o należytym utrzymaniu obiektu był - posiadany przez organ z tytułu prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na prace budowlane i konserwatorskie - dokument, w którym stwierdzono nie tylko zły stan techniczny budynku, ale też postępującą jego degradację, która – jak podkreślono - jest wynikiem m.in. braku odpowiedniego zabezpieczenia przed działaniem wody opadowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez Sąd stanowisko - w świetle akt administracyjnych i dokumentów nadesłanych wraz ze skargą – jest o tyle nietrafne, że nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, które w sposób doniosły oddziałują na możliwość realizacji żądania strony w postaci wydania zaświadczenia potwierdzającego należyte utrzymanie obiektu zabytkowego. Należy bowiem zauważyć, że Spółka T. objęła w posiadanie P. w 2007 r., po kilkudziesięciu latach użytkowania obiektu przez jednostki organizacyjne [...] W. – Z.. Znaczna część tego obiektu (80 %) została udostępniona Spółce dopiero w marcu 2011 r. Trudno zatem ten okres postępującej dewastacji obiektu przypisywać Spółce. Warto również zwrócić uwagę, że nadzór konserwatora zabytków nad tym obiektem determinował konieczność ustalania z tym organem wszelkich działań Spółki związanych z rewaloryzacją obiektu. W tym względzie Spółka od czasu objęcia w posiadanie przedmiotowego budynku podejmowała działania polegające m.in. na przeprowadzeniu inwentaryzacji konserwatorskiej, kompleksowych badań archeologicznych, architektonicznych i konserwatorskich, czy opracowaniu opinii mykologiczno-budowlanej. Wystąpiła również do Stołecznego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich odnośnie remontu i adaptacji wnętrz P. Stołeczny Konserwator Zabytków brał również udział w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie tego budynku. Powyższe okoliczności świadczą o podejmowaniu przez Spółkę T. wszelkich działań mających na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie nieruchomości stanowiącej zabytek w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Wobec powyższego niezasadnym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że wobec informacji wynikających z posiadanych przez organ dokumentów, nie zachodziła możliwość wydania zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści, co zostało przez organ stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego za zasadne należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 6, 7, 8, 217 i 218 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.