II SAB/Rz 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej E. Ł. z dnia 8 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. Ł. jest bezczynność Starosty [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu akta ustalono, że w dniu 5 kwietnia 2013 r. E. Ł. skierowała do Starosty [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji najogólniej mówiąc na temat w jaki sposób władze powiatu na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi, zapewniają obecność krzyży zgodnie z zasadami prawnymi ich umieszczania, usuwania, a nadto poszanowania relacji do symboli państwowych i innych znaków religijnych, a także ewentualnych prac legislacyjnych związanych z tym tematem. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta pismem z dnia 6 maja 2013 r., nr SP.033.19.2013 podał, że: Władze powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; Na terenie Powiatu [...] (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) nie obowiązują akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej. W powiecie nie trwają prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Jednocześnie przeproszono za nieudzielenie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie wskazując, iż zwłoka w udzieleniu informacji spowodowana była awarią urządzenia technicznego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie jeszcze przed udzieleniem powyższej odpowiedzi E. Ł. zarzuciła Staroście [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej i przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. o udostępnieniu informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) wymierzenie organowi grzywny w wymiarze do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, jeżeli organ nie przekaże Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej skargi. Skarżąca zarzuciła, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 20 kwietnia 2013 r., lecz mimo to nie otrzymała pisemnej odpowiedzi organu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, że zwłoka w udzieleniu informacji publicznej spowodowana była awarią urządzenia technicznego przekazującego maila na merytoryczne stanowisko pracy. Poinformował, że po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, niezwłocznie bo w dniu 6 maja 2013 r. Starostwo udzieliło żądanych informacji publicznych. Powołując się na powyższe wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego (który złożył pełnomocnictwo), podtrzymała skargę na bezczynność organu z tym, że cofnęła wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że treść odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ wysyłając spóźnioną odpowiedź na jej wniosek, uznał skargę za uzasadnioną. W jej ocenie wniosek niewątpliwie dotyczył udzielenia informacji publicznej, a w szczególności polityki organu w odniesieniu do symboliki religijnej w budynkach publicznych powiatu. W jej ocenie informacją publiczną jest sposób postępowania organu z symbolami religijnymi w budynkach publicznych, w których ma on władztwo (tj. czy organ toleruje obecność symboliki religijnej, w szczególności krzyży w pomieszczeniach mu podległych, czy nakazuje ich zdejmowanie bądź zakazuje wywieszania z własnej woli lub pod czyjąś presją). Informacją publiczną jest zatem informacja o praktyce organu będącej realizacją jego polityki (albo braku polityki) w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych złożenie skargi na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ani zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie (zob. m.in.; uzasadnienia wyroków NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, z dnia 21 lipca 2011, sygn. akt I OSK 557/10, z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 i wiele innych). Podzielając przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, iż udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, iż sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11). Sąd podziela również stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 45/13, zajęte w analogicznym przedmiocie jak niniejsza sprawa. Zgodnie z tym stanowiskiem badanie skarg w sprawach na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przebiega dwuetapowo. Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był przede wszystkim ustalić czy objęta wnioskiem skarżącej informacja stanowi informację publiczną a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. Analiza żądania w treści wniosku strony skarżącej nie pozwala wątpić, iż informacje których się domaga stanowią informację publiczną. Należy przypomnieć, że skarżąca żądała udzielenia informacji na temat umieszczania symbolu krzyża w budynkach urzędów i innych jednostek administracyjnych Powiatu. W literaturze podkreśla się, że symbol krzyża jest nie tylko symbolem religijnym ale także symbolem dziedzictwa kulturowego i spójności społecznej (por. J. Szymanek, Obecność symboli religijnych w przestrzeni publicznej (w.:) Prawne gwarancje wolności sumienia i wyznania, pod. red. J. Kondratiewy - Bryzik, R. Wierszewskiego, M. Wyrzykowskiego, Warszawa 2012 r., Lex dla Sędziego i Prokuratora Plus). Natomiast budynki urzędów i innych jednostek administracyjnych obejmują przestrzeń publiczną, czyli taką, do której ma prawo dostępu każdy członek wspólnoty państwowej. Są to rzeczy w użyciu zewnętrznym administracji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje mają więc charakter publiczny wobec treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przytoczony przepis należy interpretować przez pryzmat tych regulacji Konstytucji RP, które nakładają na władze publiczne obowiązek zachowania bezstronności m.in. w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych. O tym obowiązku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy zasadniczej. Zagadnienie umieszczania symbolu krzyża w miejscach publicznych wiąże się bezpośrednio z realizowaniem przez władze samorządu terytorialnego gwarancji państwa świeckiego. Poruszone we wniosku skarżącej problemy nie mogą mieć charakteru niepublicznego, albowiem sposób zachowania się władz samorządowych może wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo neutralności państwa wobec symboli religijnych (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi przeciwko Włochom skarga nr 30814/06, z dnia 18 marca 2011 r.). Obywatel ma prawo do wiedzy o tym, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego traktują sprawy religijne i światopoglądowe i czy we właściwy sposób szanują symbolikę nie tylko religijną ale także o wymiarze ogólnospołecznym (kulturowym, historycznym). Do takiego wniosku przekonuje także uregulowanie wyposażenia domu pomocy społecznej w miejsca kultu religijnego zgodnego z wyznaniem mieszkańca domu (zob. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. j Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Ponieważ informacja dotycząca umieszczania symboliki religijnej ma charakter publiczny, czyli taki, którego nie można zawęzić do interesu oznaczonej jednostki, to niewątpliwie skarżąca miała chronione przez prawo roszczenie o dostęp do informacji określonych w pkt 1 i 2 swego wniosku (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zresztą jest bezsporne, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca stanowiły informacje publiczne. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych o skutkach prawnych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z nieudzieleniem informacji orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Wypada dodać, że oceny bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego na dzień orzekania. Trzeba wskazać, że informacje, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca w swym e-mailu z dnia 5 kwietnia 2013 r. w ocenie Sądu stanowią tzw. informacje przetworzone. Informacja przetworzona to informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy, to informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. To informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej. Ze względu na treść żądania udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej może się wiązać z potrzebą jej zebrania, opracowania, przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/12 – Lex nr 1254775). Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie udzielenie żądanych informacji wymagało ich zebrania i "przelania na papier". Nie chodziło więc o tzw. proste udzielenie informacji publicznej. W takim wypadku organ powinien był wezwać wnioskodawcę do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a po ewentualnym bezskutecznym upływie terminu – wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Starosta tak nie postąpił. Organ po złożeniu skargi do sądu administracyjnego sporządził i wysłał pismo z dnia 5 maja 2013 r., które jednak nie jest pełną odpowiedzią na zadane pytanie. Nie podano bowiem "w jaki sposób organ zapewnia..." a tylko, że "organ zapewnia". Jak wcześniej wskazano z odwołaniem się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – także udzielenie niepełnej odpowiedzi powoduje, że organ nadal pozostaje w bezczynności. Nawet więc gdyby nie podzielić wcześniej przedstawionego poglądu, iż informacja żądana przez skarżącą jest informacją przetworzoną, to i tak udzielenie niepełnej odpowiedzi przesądza o konieczności uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. W konkretnych okolicznościach sprawy w ocenie Sądu w dacie rozpoznania sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na okoliczności wskazywane przez organ będące przyczyną niedotrzymania ustawowego terminu. Przyczyny te nie usprawiedliwiają co prawda bezczynności, ale według Sądu w tym wypadku powinny być wzięte pod uwagę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ w pierwszej kolejności wdroży procedurę związaną z wezwaniem do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego a następnie postąpi stosownie do zaistniałych okoliczności sprawy.