I SA/Wa 716/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. S. i H. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań K. S. oraz H. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmawiającą H. S. oraz K. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i E. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz umorzył postępowanie przed organem Pierwszej instancji w stosunku do K. S. i H. S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. S. i K. S. zwróciły się do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i E. J. nieruchomości we wsi B., gmina R., powiat Ł., dawne województwo [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił potwierdzenia H. S. oraz K. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. J. gospodarstwa rolnego we wsi B. w gminie R. w powiecie [...], w dawnym województwie [...]. Na skutek wniesionego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Wojewody [...]. Od ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa strony nie wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 2 marca 2010 r. Departament Reprywatyzacji i Rekompensat Ministerstwa Skarbu Państwa przekazał akta przedmiotowej sprawy do rozpoznania Wojewodzie [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że H. S. oraz K. S. złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za "mienie zabużańskie" po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.) z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji H. S. oraz K. S. w oświadczeniach złożonych w dniu 30 grudnia 2009 r. w trybie art. 3 ust. 2 ww. ustawy nie dokonały skutecznego scedowania prawa do rekompensaty na rzecz swojego brata tj. W. J. s. J. Zdaniem Wojewody [...] H. S. oraz K. S. nie mogły tego uczynić, gdyż nigdy nie nabyły tego prawa nie nabyły. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], odmówił H. S. oraz K. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i E. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od ww. decyzji K. S. oraz H. S. złożyły odwołania do Ministra Skarbu Państwa. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji zauważył, że sprawa zainicjowana wnioskiem H. S. oraz K. S. była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Ze znajdujących się w Ministerstwie Skarbu Państwa akt zastępczych sprawy wynika, że K. S. oraz H. S. złożyły odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Powodem odmownej decyzji organu wojewódzkiego było złożenie wniosku z dnia 9 marca 2009 r. po terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy "zabużańskiej". Na skutek wniesionych odwołań Minister Skarbu Państwa wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Jak wyżej wspomniano od przedmiotowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z powyższego wynika zatem, że Wojewoda [...] wydając po raz kolejny decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. ponownie odmówił K. S. oraz H. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tej samej przyczyny oraz na podstawie tego samego wniosku, który był przedmiotem wcześniejszego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Powyższe wskazuje zatem na to, że organ wojewódzki wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie wniosku, który już został rozstrzygnięty ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Minister Skarbu Państwa wskazał również, że z materiału dowodowego sprawy wynika również to, że jedynym wnioskiem K. S. oraz H. S. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty był wyżej wspomniany wniosek z dnia 9 marca 2009 r. W ocenie Ministra Skarbu Państwa nie było podstaw do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Z odwołań stron wynika również, że strony nie składały nowego wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister Skarbu Państwa uznał również, że organ wojewódzki wydając ponowną decyzję w stosunku do H. S. oraz K. S. naruszył tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, gdyż organ wojewódzki wydał rozstrzygnięcie w tym samym stanie faktycznym i prawnym, a także orzekał ponownie co do tego samego prawa, które było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Powstaje zatem sytuacja, w której zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych po sobie dwiema kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak nowego wniosku K. S. oraz H. S., a także ze względu na tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. (utrzymanej w mocy przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.), a następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego jest wadliwa i powinna zostać uchylona, a postępowanie w stosunku do skarżących jako bezprzedmiotowe umorzone. Niezależnie od powyższego Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że wydana decyzja nie narusza uprawnień spadkobierców J. J. (który złożył wniosek w terminie pismem z dnia 28 maja 1991 r. do Urzędu Rejonowego w M.). Dlatego też, organ wojewódzki obowiązany jest wydać decyzję co do istoty sprawy tj. decyzję potwierdzającą bądź odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty w stosunku do J. J., W. J. oraz S. J. Mając na uwadze powyższe Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji w stosunku do K. S. i H. S. Od powyższej decyzji K. S. i H. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu strony zarzuciły rażące naruszenie: - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym m. in. przepisu art. 61, 156 § 1 pkt 2, 158 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku wniosku inicjującego postępowanie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, - naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnianie interesu prawnego skarżących w toczącym się z wniosku W. J. postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na wschodzie oraz odmówienie im przymiotu strony, - naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak całkowitego ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu i brak wskazania jakimi względami kierował się przy jej wydawaniu - naruszenie przepisu art. 77 § 1, 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - naruszenie przepisu 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, - naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W obszernym uzasadnieniu skargi strony szczegółowo rozwinęły zgłoszone zarzuty. K. S. i H. S. podkreśliły, że Minister Skarbu Państwa wydał decyzję w postępowaniu toczącym się bez wniosku go inicjującego, a ponadto uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, gdyż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zaznaczyły, że oświadczenie strony z dnia 22 listopada 2009 r., o wstąpieniu do postępowania z wniosku W. J. zostało potraktowane przez oba organy jako jedyne pismo podtrzymujące wniosek z dnia 9 marca 2009 r. Jest to kwalifikacja błędna, gdyż w oświadczeniu z dnia 22 listopada 2009 r., strony wskazały wprost, iż wstępują do postępowania toczącego się z wniosku innego uprawnianego do rekompensaty, to jest bratanka W. J. W żadnym momencie nie wskazały, że złożone w listopadzie 2009 r. pismo miało na celu reaktywację ich własnego wniosku z marca 2009 r. Ponadto skarżące podniosły, że uchylając decyzję i umarzając postępowanie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. gdyż naruszył zapisany w nim zakaz reformationis in peius. Skarżące zauważyły, że decyzja organu pierwszej instancji, jakkolwiek wadliwa, jedynie odmawiała stronie prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zamykając drogi do dalszego procedowania. Natomiast umorzenie postępowania przez organ odwoławczy prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości złożonych oświadczeń pozbawiając postępowanie jego istoty, esencji i uznając, że nie ma ona racji bytu, że nie istnieje w ogóle sprawa administracyjna, która mogłaby być przedmiotem postępowania przed organem administracyjnym. Skarżące zauważyły również, że Minister Skarbu Państwa w zaskarżonej decyzji ograniczył bezpodstawnie przedmiot rozpoznania jedynie do [...] ha lasu pozostawionego przez rodziców skarżących na wschodzie, gdy tymczasem według ich wiedzy pozostawiony majątek obejmował nie tylko [...] ha lasu, ale również ponad [...] ha gruntów rolnych oraz budynki mieszkalne i gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył również, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Dodał również, że dopuszczalność umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczącego sprawy rozstrzygniętej już decyzja ostateczną jest uzasadniona tym, że w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2460/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że skoro Wojewoda [...] rozpoznając ten sam wniosek decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. ponownie odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP to oznacza to, że kwestia dotycząca potwierdzenia K. S. i H. S. prawa do rekompensaty była przedmiotem wcześniejszej decyzji Wojewody [...] a po raz drugi organ administracji nie może orzekać w tej samej sprawie. A zatem w ocenie Sądu Minister Skarbu Państwa dokonał prawidłowej oceny, że w sprawie niniejszej naruszona została zasada powagi rzeczy osądzonej. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1496/11 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji choć przyjął, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. odwołał się do wniosku skarżących z dnia 9 marca 2009 r., który to wniosek został podtrzymany przez skarżące w ich piśmie o przystąpieniu do postępowania z dnia 22 listopada 2009 r. jednak nie wskazał, w uzasadnieniu wyroku, na czym oparł swoje stanowisko o tożsamości spraw rozstrzygniętych wskazanymi decyzjami Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z sentencji decyzji znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. zawiera rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. J. gospodarstwa rolnego we wsi B., natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. – z tytułu pozostawienia lasu. A z akt sprawy wynika, że W. J. pozostawił we wsi B. gospodarstwo rolne, ale także las. Co do gospodarstwa rolnego znajdują się stosowne dokumenty wydane przez władze radzieckie zawierające dane co do powierzchni, sposobu użytkowania, a także rodzaju zabudowy. Natomiast ustalenia co do pozostawienia poza granicami Polski również lasu zostały dokonane wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w E. z dnia 26 kwietnia 1991 r. (sygn. akt [...]). Sąd kasacyjny podkreślił, że wniosek skarżących z dnia 9 marca 2009 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty odnosi się do pozostawionych w B., nie wskazując konkretnie tych nieruchomości, co oznacza, że dotyczy zarówno gospodarstwa rolnego, jak i lasu. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, a ma ona zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Wobec faktu uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie przez WSA w Warszawie w dniu 11 maja 2011 r., Sąd I instancji rozpatrując sprawę ponownie, wobec treści art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA i obowiązany jest zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego Sądu. Sąd I instancji zobligowany został do dokonania oceny wniosku skarżących z dnia 9 marca 2009 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, który odnosi się do pozostawionych w B., nie wskazując konkretnie tych nieruchomości, co oznacza, że dotyczy zarówno gospodarstwa rolnego jak i lasu. Kwestia oceny w/w wniosku ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym rozważenia czy zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, że skarżące złożyły jeden wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty opatrzony datą 9 marca 2009 r. We wniosku tym mowa jest o rekompensacie z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonymi w B. ówczesne województwo [...] – obecnie [...]. Z treści wniosku niewątpliwie wynika, że obejmuje on całość nieruchomości stanowiących własność poprzednika prawnego wnioskujących-grunty orne i lasy, gospodarstwo rolne. Taki też wniosek (innego pochodzącego od skarżących nie było) rozpoznawał Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości okoliczność, że w/w wniosek stanowił podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania i tym samym stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., objęło całość żądania wnioskujących. Taka konkluzja wynika choćby z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2009 r., w którym organ wskazuje, że "w toku postępowania administracyjnego w aktach sprawy zgromadzono kserokopię opisu mienia pozostawionego, z którego wynika, że W. J. był właścicielem gospodarstwa rolnego pozostawionego we wsi B., gmina R., powiat Ł., dawne województwo [...] w związku z rozpoczętą wojną. W opisie mienia przywołanego przez organ wskazane są bowiem zarówno grunty orne, grunty leśne, zabudowania i inne nasienia budowlane, które wchodziły w skład pozostawionego przez W. J. (poprzednika prawnego skarżących) mienia - słusznie wobec przytoczonego opisu, określonego przez organy w decyzji z dna 8 września 2009 r. gospodarstwem rolnym. Takie rozumienie ww. rozstrzygnięcia koresponduje z przyjętą normatywną definicją gospodarstwa rolnego, za które uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 k.c.). Prawidłowo zatem uznał Minister Skarbu Państwa, że zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, gdyż organy w postaci Wojewody [...] (decyzja z dnia [...] września 2009 r.) i Ministra Skarbu Państwa (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.) rozstrzygały tożsamą sprawę w oparciu o ten sam wniosek. Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa prawidłowo przyjął, że Wojewoda [...] naruszył powagę rzeczy osądzonej, gdyż poprzednio wydana przez ten organ decyzja, dotycząca tego samego przedmiotu i tych samych stron stała się ostateczna. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.).