II SAB/Rz 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - postanawia – I. umorzyć postępowanie; II. zasądzić od Starosty [...] na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. Ł. jest bezczynność Starosty [...] dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 6 kwietnia 2013 r. E. Ł. skierowała do Starosty [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji w jaki sposób władze powiatu na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi, zapewniają obecność krzyży zgodnie z zasadami prawnymi ich umieszczania, usuwania, a nadto poszanowania relacji do symboli państwowych i innych znaków religijnych, a także ewentualnych prac legislacyjnych związanych z tym tematem. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta [...] pismem z dnia 2 maja 2013 r., nr [...], wyjaśnił, że nie ma żadnej regulacji na poziomie powiatu określającej kwestie związane z wywieszaniem symboli religijnych w budynkach będących własnością powiatu. Nie było dotychczas żadnych żądań czy protestów dotyczących zdarzeń opisanych we wniosku. Podał, że na terenie powiatu [...] w kwestiach przedstawionych we wniosku moc mają jedynie powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Naprowadził, że samorząd powiatu [...] nie posiada uprawnień określonych w przepisach prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących kwestii poruszanych przez wnioskodawczynię. Starosta stwierdził, że poruszana przez E. Ł. problematyka znalazła odbicie w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt 30814/06 w sprawie Lautsi i inni przeciwko Włochom, w której ETS wypowiedział się o umieszczaniu krzyża w budynkach publicznych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie E. Ł. zarzuciła Staroście [...] bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej i przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. o udostępnieniu informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) wymierzenie organowi grzywny w wymiarze do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, jeżeli organ nie przekaże Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej skargi. Skarżąca zarzuciła, że termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 20 kwietnia 2013 r., lecz mimo to nie otrzymała pisemnej odpowiedzi organu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, alternatywne o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia jakie jej przysługiwały przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Podał, że skarżąca powinna złożyć zażalenie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu wezwać do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym organ uznał skargę za przedwczesną. Niezależnie od powyższego Starosta podniósł, że skarga jest obecnie bezprzedmiotowa z uwagi na to, że organowi nie można zarzucić bezczynności, gdyż skarżącej została wysłana odpowiedź na jej pismo z dnia 5 kwietnia 2013 r. Sąd wezwał Starostę o nadesłanie pisma skarżącej E. Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które według treści skargi zostało wysłane w dniu 6 kwietnia 2013 r., przy użyciu poczty elektronicznej do Starosty [...]. W odpowiedzi Starosta poformował, że skarżąca nie złożyła do organu żadnego pisma w dniu 6 kwietnia 2013 r. organu przy użyciu poczty elektronicznej. Prawdopodobnie sprawa dotyczy pisma przesłanego w dniu 5 kwietnia 2013 r., które zostało już przesłane wraz z całą korespondencją w tej sprawie do WSA Rzeszowie. Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego (który złożył pełnomocnictwo), podtrzymała skargę na bezczynność organu z tym, że cofnęła wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że treść odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ wysyłając spóźnioną odpowiedź na jej wniosek, uznał skargę za uzasadnioną. W jej ocenie wniosek dotyczył niewątpliwie udzielenia informacji publicznej, a w szczególności polityki organu w odniesieniu do symboliki religijnej w budynkach publicznych powiatu. W jej ocenie informacją publiczną jest sposób postępowania organu z symbolami religijnymi w budynkach publicznych, w których ma on władztwo (tj. czy organ toleruje obecność symboliki religijnej, w szczególności krzyży w pomieszczeniach mu podległych, czy nakazuje ich zdejmowanie bądź zakazuje wywieszania z własnej woli lub pod czyjąś presją). Informacją publiczną jest zatem informacja o praktyce organu będącej realizacją jego polityki (albo braku polityki) w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych złożenie skargi na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ani zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie (zob. m.in.; uzasadnienia wyroków NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, z dnia 21 lipca 2011, sygn. akt I OSK 557/10, z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 i wiele innych). Podzielając przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, iż udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a. Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, iż sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta wbrew twierdzeniom Starosty [...] nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11). Sąd podziela również stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 45/13, zajęte w analogicznym przedmiocie jak niniejsza sprawa. Zgodnie z tym stanowiskiem badanie skarg w sprawach na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przebiega dwuetapowo. Sąd pierwszej instancji zobligowany był przede wszystkim ustalić czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną a następnie czy organ rzeczywiście nie podejmuje działań nakazanych mu przez prawo. Analiza żądania strony skarżącej (poza sporem pozostaje treść tego żądania, które Sądowi jest znane z analogicznych spraw – wniosków kierowanych do innych orgnów) nie pozwala wątpić, iż informacje których się domaga stanowią informacje publiczne. Należy przypomnieć, że strona skarżąca żądała udzielenia informacji na temat umieszczania symbolu krzyża w budynkach urzędów i innych jednostek administracyjnych Powiatu [...]. W literaturze podkreśla się, że symbol krzyża jest nie tylko symbolem religijnym ale także symbolem dziedzictwa kulturowego i spójności społecznej (por. J. Szymanek, Obecność symboli religijnych w przestrzeni publicznej (w.:) Prawne gwarancje wolności sumienia i wyznania, pod. red. J. Kondratiewy - Bryzik, R. Wierszewskiego, M. Wyrzykowskiego, Warszawa 2012 r., Lex dla Sędziego i Prokuratora Plus). Natomiast budynki urzędów i innych jednostek administracyjnych obejmują przestrzeń publiczną, czyli taką, do której ma prawo dostępu każdy członek wspólnoty państwowej. Są to rzeczy w użyciu zewnętrznym administracji publicznej. Żądane przez skarżącą informacje mają charakter publiczny wobec treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przytoczony przepis należy interpretować przez pryzmat tych regulacji Konstytucji RP, które nakładają na władze publiczne obowiązek zachowania bezstronności m.in. w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych. O tym obowiązku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy zasadniczej. Zagadnienie umieszczania symbolu krzyża w miejscach publicznych wiąże się bezpośrednio z realizowaniem przez władze samorządu terytorialnego gwarancji państwa świeckiego. Poruszone we wniosku skarżącej problemy nie mogą mieć charakteru niepublicznego, albowiem sposób zachowania się władz samorządowych może wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo neutralności państwa wobec symboli religijnych (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi przeciwko Włochom skarga nr 30814/06, z dnia 18 marca 2011 r.). Obywatel ma prawo do wiedzy o tym, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego traktują sprawy religijne i światopoglądowe i czy we właściwy sposób szanują symbolikę nie tylko religijną ale także o wymiarze ogólnospołecznym (kulturowym, historycznym). Do takiego wniosku przekonuje także uregulowanie wyposażenia domu pomocy społecznej w miejsca kultu religijnego zgodnego z wyznaniem mieszkańca domu (zob. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. j Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Ponieważ informacja dotycząca umieszczania symboliki religijnej ma charakter publiczny, czyli taki, którego nie można zawęzić do interesu oznaczonej jednostki, to niewątpliwie skarżąca miała chronione przez prawo roszczenie o dostęp do informacji określonych w pkt 1 i 2 swego wniosku (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych o skutkach prawnych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z nieudzieleniem informacji orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Wypada dodać, że oceny bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego na dzień orzekania. Analizując sprawę pod kątem bezczynności Starosty, Sąd stwierdza, że Organ ten na dzień orzekania nie pozostawał bezczynny w sprawie o udostępnienie informacji. Stronie skarżącej udzielono bowiem wyczerpujących informacji w piśmie z dnia 2 maja 2013 r. Wyjaśniono w nim, iż na poziomie powiatu nie ma żadnej innej niż powszechna regulacji normującej kwestie związane z umieszczaniem symboli religijnych w budynkach powiatu, czy też przekazanych przez tą jednostkę w trwały zarząd. Nie podejmowano też działań dotyczących zapewnienia, że na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio zarządzanymi przez samorząd powiatowy zachodzą lub nie zachodzą okoliczności przytoczone w pytaniu nr 1. Nie było też dotychczas żadnych żądań czy protestów dotyczących zdarzeń zawartych w w/w pytaniach. Wskazano, że Samorząd Powiatu [...] nie posiada uprawnień określonych w przepisach prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego poruszonych w piśmie skarżącej. Takie przepisy mogą być bowiem uchwalane jedynie w granicach upoważnień określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Reasumując, pismo z dnia 2 maja 2013 r. było czynnością materialno-techniczną, którą Starosta udostępnił żądaną przez wnioskodawczynię informację publiczną. Dodać wypada, że według oświadczenia Starosty pismo zostało wysłane listem poleconym do skarżącej. Okoliczność, że skarżąca pismo otrzymała wynika też z pisma procesowego z dnia 13 czerwca 2013 r. Faktem jest, że czynność udostępnienia nastąpiła z przekroczeniem terminu jaki wyznacza dla tego rodzaju działań art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże nie przekreśla to okoliczności, że informacja objęta wnioskiem skarżącej została jej udzielona przed dniem rozpoznania skargi. Ustalona forma udostępnienia informacji odpowiada prawu, gdyż jak wspomniano czynność udostępnienia odbywa się poprzez podjęcie czynności faktycznej o skutkach prawnych. Wobec tego, że wniosek strony skarżącej został w całości uwzględniony na chwilę orzekania, Sąd zobowiązany był do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przytoczony przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem Starosta dokonał czynności, co do której wcześniej pozostawał w bezczynności (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4, poz. 63). Udzielenie w pełnym zakresie żądanej przez wnioskodawczynię informacji powoduje, że Sąd nie ma możliwości zastosowania środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w określonym terminie. Z tych przyczyn orzeczono o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.