VII SA/Wa 209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]listopada 2012r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. i H. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności procesu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. B. i H. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania dotyczącego zgodności procesu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...], która nastąpiła na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2003r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt przyjęcia do użytkowania spornej rozbudowy budynku mieszkalnego w dniu 17 sierpnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia B. i H. W. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości w dniu 12 czerwca 2012r., które wykazały, iż wymiary budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem. Wody opadowe są odprowadzane rynnami i rurami spustowymi na własną posesję. Na dach został założony króciec odprowadzający wody do rynny, która jest u zbiegu budynków inwestora i skarżącego. Rynny na zbiegu płaszczyzny obu dachów nie rozdzielają wód zarówno z budynku inwestora jak i skarżącego, ponieważ rynny są otwarte i odprowadzają całą wodę z budynku bliźniaczego. Spadki dachu wykonano zgodnie z projektem budowlanym. W świetle powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności procesu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Po wniesieniu przez B. i H. W. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego korzystając z dyspozycji wynikającej z art. 136 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] mających na celu ustalenie, czy wskazane przez skarżących odstępstwa od projektu budowlanego zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2012r. mają odzwierciedlenie na gruncie. Organ powiatowy ustalił w trakcie dodatkowej kontroli w dniu 18 września 2012r., iż budynek na działce położonej przy ul. [...] w [...] został zrealizowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia zapadło opisane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wykracza poza zakres procesowo-prawny, gdyż odnosi się do meritum sprawy. Jednakże przeprowadzone przez organ powiatowy ustalenia miały na celu dokładne zweryfikowanie zarzutów podnoszonych przez B. i H. W. w zażaleniu z dnia 3 lipca 2012r. Odnosząc się do kwestii legalności budynku, organ wskazał, że skoro budynek został zrealizowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to uznać należy, iż przedmiotowy obiekt budowlany został skutecznie oddany do użytkowania. Jednocześnie oznacza to, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Powyższa okoliczność należy zdaniem organu II instancji do "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają podstaw do podejmowania czynności zgodnie z ustawowymi kompetencjami w stosunku do przedmiotowego budynku. Powyższe stwierdzono już w ramach wstępnego postępowania administracyjnego, bez konieczności prowadzenia regulowanej procedury zawartej w k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł H. W., dochodząc uchylania zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a., przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - rzetelnego sprawdzenia czy wskazane odstępstwa od projektu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz zastosowane w nim rozwiązania nie zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi zostały należycie zweryfikowane ze stanem faktycznym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych; art. 77 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych, a mianowicie organ II instancji nie zapoznał się z projektem budowlanym (obecnie w posiadaniu Wojewody) oraz nie wyegzekwował od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dostarczenia dokumentów (protokół kontroli i dokumentację zdjęciową) potwierdzających ustalenia czy "wskazane przez skarżących odstępstwa od projektu budowlanego zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. mają odzwierciedlenie na gruncie", o których jest mowa w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]; art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., poprzez dopuszczenie pracownika do udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; art. 10 k.p.a., poprzez uporczywą odmowę sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno budowlanymi projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Burmistrza miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] wydanej z pominięciem skarżącego jako strony postępowania i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, odmówiono skarżącemu dostępu do dokumentów związanych z zakończeniem budowy i przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wydanych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wskazanych przez niego nieprawidłowości a wykorzystanych jako podstawa do jego umorzenia; art. 81 k.p.a., poprzez nie udostępnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednoznacznych dowodów wskazujących na zgodność procesu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia; art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz działania organów administracji architektoniczno - budowlanej, a w konsekwencji dopuszczenie do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 84a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi w tym z zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz legalności decyzji Burmistrza miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] wydanej z pominięciem stron postępowania oraz z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do zachowania którego zobowiązano inwestora w decyzji Burmistrza miasta [...] Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2003 r.; art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą weryfikację zgodności dokumentacji budowlanej i zastosowanych w niej rozwiązań, a szczególnie dotyczących zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Od północno - wschodniej strony rozbudowywanego budynku w wyniku podziału pojawiła się granica nieruchomości pomiędzy działką nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...] w przemyślany sposób nie zaznaczona na rysunkach zawartych w projekcie. Jej istnienie obliguje projektanta do zastosowania rozwiązań zgodnych z prawem budowlanym oraz przepisami techniczno - budowlanymi na dzień sporządzenia projektu. Organy zaś administracji architektonicznej - budowlanej oraz nadzoru budowlanego mają obowiązek dopilnować by nie dochodziło do ich łamania; Skarżący zarzucił również naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 35 i § 36 ust. 2 - niewłaściwa lokalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe; § 28 ust. 2 i § 29 - niewłaściwe odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku; § 12 ust. 5 - niewłaściwe zakończenie ściany usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie granicy; § 272 ust.3 oraz § 235 ust. 1, 2 i 3 - niewłaściwe wykonanie ściany usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie granicy (powinna to być ściana oddzielenia pożarowego wysunięta ponad pokrycie dachu na wysokość min. 0,3 m z uwagi na wykonanie pokrycia dachowego z materiałów rozprzestrzeniających ogień); § 326 ust. 3 oraz § 327 ust. 2 i 3 - niewłaściwe zaprojektowanie i wykonanie instalacji wewnętrznych (hałas od przewodów wentylacyjnych i kanalizacji sanitarnej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. w sprawie zgodności procesu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ stopnia powiatowego w związku z opisanym wyżej wnioskiem B. i H. W., nie wszczynając postępowania, faktycznie przeprowadził postępowanie administracyjne w tym postępowanie dowodowe oraz postępowanie dowodowe zlecone przez organ II instancji. W dniu 12 czerwca 2012 r., a następnie na skutek postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., również w dniu 18 września 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, z których to czynności sporządzono protokoły. Na podstawie ww. dowodów organ pierwszej instancji oraz organ II instancji poczyniły ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniach postanowień odpowiednio w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy prawidłowo zacytował przepis art. 61 a k.p.a. i dokonał właściwej jego interpretacji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Jednakże błędnie uznał, że w sprawie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzono "już w ramach wstępnego postępowania administracyjnego, bez konieczności prowadzenia regulowanej procedury zawartej w Kpa". W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawny, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w dalszym ciągu postępowania organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzenia dalszych czynności. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Reasumując, w okolicznościach, kiedy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., a w przypadku sprecyzowanego żądania, co do określonych czynności organu - odmówić uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Sąd stwierdza, że w świetle przedstawionych wyżej rozważań, w zakresie uchybień postępowania administracyjnego o charakterze formalnym, odstąpił od oceny ustaleń merytorycznych w sprawie, poczynionych przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przez organy dyspozycji art. 61a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 ww. ustawy jak w pkt II. Sygn. akt VII SA/Wa 209/13 Warszawa, dnia ..................... 2013 r. AMS ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. przesłać: • stronie skarżącej – H. Wawrzynowski • pełnomocnikowi organu administracji – N. Drózd • uczestnikom postępowania – B. Wawrzynowska, M. Siewruk z pouczeniem dla stron nie reprezentowanych przez pełnomocnika fachowego o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Po uprawomocnieniu się wyroku: • odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności doręczyć organowi. • akta administracyjne zwrócić organowi/dołączyć do sprawy o sygn. ............ Sędzia WSA Mirosława Kowalska Wykonano: pkt ... dn. ........... podpis ............... pkt ... dn. ............ podpis ...............