II SA/Gl 1467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. po rozpatrzeniu wniosku I. i T. małżonków K. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego nieruchomość nr ewid. gr. [...]obręb P. , położoną w P. , dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i elementami zagospodarowania terenu. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez pełnomocnika D. i K. małżonków Z. decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że w rozdzielniku w/w decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. oprócz uczestników D. i K. małżonków Z., wskazany został także ich pełnomocnik – radca prawny K. J. Wobec jednak braku dowodu doręczenia decyzji pełnomocnikowi małżonków Z. organ pierwszej instancji przesłał mu ją ponownie w dniu 20 grudnia 2011 r. a jej odbiór r. pr. K. J. potwierdził w dniu 21 grudnia 2011 r. Na powyższą decyzję SKO w C. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik inwestora T. K. zarzucając, że została ona wydana w wyniku odwołania złożonego z uchybieniem terminu tj. z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w drodze pocztowego postępowania reklamacyjnego organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić czy i kiedy jego decyzja wysłana listem poleconym dnia 21 września 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi D. i K. małżonków Z. Skarga ta pozostaje do rozpoznania w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 503/12, w której postępowanie zostało zawieszone do czasu rozpoznania skargi na niżej omówioną decyzję autokontrolną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło swoją wcześniejszą w/w decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, że zasadny jest sformułowany w skardze do sądu zarzut wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej bez wcześniejszego wyjaśnienia terminowości wniesionego odwołania tj. bez przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego w przedmiocie doręczenia radcy prawnemu K. J. decyzji organu pierwszej instancji, wysłanej listem poleconym w dniu 21 września 2011 r. W konsekwencji, jak stwierdziło SKO zasadne było orzeczenie "o uchyleniu własnej decyzji i przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do czasu zakończenia przez organ pierwszej instancji postępowania reklamacyjnego". Również na przedmiotowe orzeczenie SKO z dnia [...] r. została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, tym razem przez pełnomocnika D. i K. małżonków Z., który wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 1, art. 79, art. 42 – 44, art. 6 i art. 12 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi m. in. stwierdzono, że zaskarżona decyzja "nie znajduje oparcia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa, żaden bowiem przepis nie daje organowi legitymacji do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy w drodze decyzji". Świadczy o tym również zdaniem pełnomocnika skarżących okoliczność, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Gl 770/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku uwzględnienia skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. organ może wydać tylko jedną z decyzji przewidzianych treścią art. 138 kpa (z ewentualną modyfikacją wynikającą z treści art. 134 kpa). Musi to być zatem orzeczenie kończące postępowanie w ogóle lub przed organem drugiej instancji. Wymogu tego zaskarżona decyzja zaś nie spełnia gdyż nie kończy postępowania. W dniu [...] r nie czekając na rozstrzygnięcie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...] ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że organ nie dokonał analizy w zakresie kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nadto decyzja narusza przepisy wskazujące na sposób wyznaczania wskaźników oraz geometrii dachu. Wskazało również, że organ I instancji nie zawiadomił stron o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Ponadto wydał decyzję bez wymaganego prawem uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów procesowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. K. reprezentowany przez adwokata S. L., zarzucając naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4,5,6,7,8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Wójta Gminy P. został wydana po uzyskaniu uzgodnień od Powiatowego Zarządu Dróg w K. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Nadto w toku prowadzonego postępowania organ I instancji uwzględnił wszystkie żądania wnioskodawców, którzy nie zgłaszali na tym etapie żadnych zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę SKO w C. podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, sąd administracyjny - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - z urzędu ustala, czy w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części, czy też dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wskazać należy na treść art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity- Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071, z późń. zm.) dalej: "k.p.a.", wedle którego wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności. Dla oceny czy taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie konieczne było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zachodzi tożsamość sprawy zarówno przedmiotowa jak i podmiotowa. W tym zakresie zauważyć należy, że przedmiot postępowania jest w obydwu przypadkach ten sam i dotyczy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia, na rzecz I. i T. K., warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego i wniesionego od tej decyzji odwołania. W obydwu przypadkach jako adresaci decyzji występują te same podmioty. W ocenie Sądu zachodzi zatem tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. ( art.16 §1 k.p.a.) W ocenie Sądu, dopóki ostateczna decyzja kasatoryjna pozostawała w obrocie prawnym to jej adresaci mieli prawo oczekiwać, że kolejna decyzja rozstrzygająca tę sprawę co do jej istoty nie zapadnie. Gdyby jednak, stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931, I OSK 1167/09). Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie wprawdzie doszło do wydania kolejnej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie, to jednak w momencie jej wydania ( w dniu [...] r.), a ten moment jest brany pod uwagę przez Sąd przy badaniu zgodności decyzji z prawem, w obrocie prawnym nie było wcześniejszej decyzji merytorycznej ( z dnia [...]r.), gdyż została uchylona przez SKO w C. decyzją autokontrolną ( z dnia [...]r.). Dopiero orzeczenie WSA z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Gl 770/12 uchylające decyzję autokontrolną SKO w C. spowodowało, że do obrotu prawnego powróciła decyzja z dnia [...]r. W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ale pozostawienie takiego stanu rzeczy, w którym w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje merytoryczne, dotyczące tej samej sprawy skutkowałoby stwierdzeniem naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej oraz naruszeniem zasady mocy wiążącej decyzji administracyjnych. Według J. Borkowskiego o naruszeniu zasady res iudicata można mówić w przypadku wydania kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) Komentarz 12, 2011, s. 631-632). Zaskarżone orzeczenie jest kolejną decyzją wydaną po rozpoznaniu odwołania K. i D. Z. od decyzji organu I instancji w ramach tej samej sprawy (ciągłość postępowania), w niezmienionym na dzień jej wydania stanie faktycznym i prawnym sprawy. Tak więc wobec powyższego bez wątpienia zachodzi tu stan tożsamości podmiotu i przedmiotu sprawy. Zatem sprawa w powyższym zakresie została rozpoznana dwukrotnie ostatecznym orzeczeniem organu II instancji. Taka sytuacja może w ocenie Sądu podważać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej naruszając tym samym dyspozycję art.8 k.p.a. Zdaniem Sądu SKO w C. wydało zaskarżoną decyzję w oparciu o decyzję autokontrolną, która następnie została uchylona , a zatem zachodzi podstawa wznowieniowa z art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sytuacji Sąd stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zobligowany był do uwzględnienia skargi, wprawdzie nie z przyczyn wskazanych w jej treści i uchylenia decyzji SKO w C. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w treści wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.