II SA/Po 463/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projekty zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. , znak [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b, art. 23, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szosa J." dla części wsi K. i K., Gm. P., w zakresie zadań i programów określonych w art. 39 ust. 3 i 4 oraz art. 48 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/690/2010 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woje. Wlkp. nr 155 poz. 2953). Jednocześnie, organ wskazał, że w celu uzyskania pozytywnego uzgodnienia projekt planu miejscowego powinien być zgodny z (1) art. 15 ust. 2 pkt 1-3, 5-7 i 9-10, art. 16 ust. 2, art. 17 pkt 6 lit. b cytowanej ustawy i z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587), (2) rozdziałem 9 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. nr 16 poz. 94 z późn. zm.), (3) rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430), (4) rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. nr 33 poz. 144), (5) rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120 poz. 826), ponieważ jest to konieczne dla zapewnienia bezkolizyjnej realizacji Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczących (i) istniejącego przebiegu drogi krajowej nr 11 w zasadniczej klasie technicznej głównej, ruchu pośpiesznego (GP), (ii) planowanego przebiegu drogi krajowej S-11, klasy ekspresowej, (iii) rozważanego przebiegu linii Kolei Dużych Prędkości relacji P.-K., co powinno potwierdzić stanowiskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Poznaniu oraz PKP P. L. K. w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego jest jego niezgodność z zadaniami samorządu województwa. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 z późn. zm.) zadaniem Zarządu Województwa jest wykonanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, w którym ustalono m.in. (1) funkcjonowanie i modernizacje istniejącej drogi krajowej nr 11 w zasadniczej klasie technicznej głównej ruchu przyśpieszonego (GP), (2) planowaną budowę drogi krajowej S-11 w klasie technicznej ekspresowej oraz (3) rozważany przebieg Kolei Dużych Prędkości relacji P.-K. Ustalenia te powinny być wprowadzone do projektu zmiany planu miejscowego z uwzględnieniem wskazanych w sentencji przepisów. Organ zauważył przy tym, że projekt zmiany planu miejscowego obejmuje teren o pow. 75 ha, sąsiadujący od wschodu z miastem P., na którym ustalono tereny nowej zabudowy produkcyjno-usługowej i zachowanie istniejącej funkcji mieszkalno-usługowej. Na terenie tym w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa ustalono przebieg opisanej wyżej drogi krajowej nr 11, planowanej drogi krajowej klasy ekspresowej oraz trasy Kolei Dużych Prędkości. Powyższe inwestycje z zakresu ponadlokalnej infrastruktury transportowej o znaczeniu państwowym zostały wprowadzone do przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r. uchwały – Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030. Przedstawiony do uzgodnienia projekt zmiany planu miejscowego koliduje natomiast z tymi przedsięwzięciami. Nie uwzględniono w nim zwłaszcza przebiegu linii Kolei Dużych Prędkości oraz związanych z tym przebiegiem istotnym zmian w rozwiązaniach komunikacyjnych węzła na skrzyżowaniu drogi ekspresowej S-11 i istniejącej drogi krajowej nr 11. Jakkolwiek realizacja Kolei Dużych Prędkości została odłożona na co najmniej kilkanaście lat, to jednak zdecydowano się na kontynuowanie prac studialnych nad ustaleniem przebiegu tejże linii kolejowej. We wszystkich dotychczasowych wariantach trasa przebiegu tej linii jest identyczna dla miasta P. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że projekt zmiany planu miejscowego jest tylko korektą obowiązującego planu w zakresie ustaleń dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną oraz przebiegu dróg dojazdowych na terenach położonych po północnej i południowej stronie istniejącej drogi krajowej nr 11 i 12. Skarżący podniósł, że aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje poszerzenie pasa drogowego istniejącej drogi krajowej nr 11 do parametrów drogi klasy GP i ustala szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m. Ponadto, obowiązujący plan miejscowy dla planowanego przebiegu drogi krajowej S-11, jako rezerwę terenu umożliwiającą realizację odcinka tej drogi, przewiduje tereny o przeznaczeniu rolnym, oznaczone symbolem R. Możliwe jest zatem wykonanie inwestycji drogowych, o jakich mowa w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 i planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Odnośnie trasy Kolei Dużych Prędkości skarżący zauważył, że z postanowień Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030 nie wynika konieczność rezerwowania terenu pod przebieg tej linii, a tym samym powiększania zakresu zmian obowiązującego planu miejscowego. Ponadto przebieg trasy Kolei Dużych Prędkości jest nadal w fazie rozważań, które nie mogą stanowić podstawy prawnej do wyprowadzania ustaleń w zakresie planu miejscowego. Tym bardziej, że omawiany projekt zmiany planu miejscowego jest zgodny z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co więcej, w świetle art. 21 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet państwa lub województwa, jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzki. Taki charakter ma właśnie realizacjia linii Kolei Dużych Prędkości. Rezerwa terenu pod tę inwestycję pociąga natomiast za sobą konsekwencje finansowe dla gminy, która może być zobowiązana do uiszczenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy. Należy zatem uznać, że projekt zmiany planu miejscowego jest zgodny z przepisami wymienionymi przez Zarząd Województwa. W zażaleniu podniesiono także, że kwestionowane postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego, gdyż pominięto przytoczenie konkretnych przepisów i nie wyjaśniono, dlaczego akurat te przepisy powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na mocy art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektu strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego województwa i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie. Zarząd Województwa stwierdził w niniejszej sprawie, że zakładana zmiana planu miejscowego koliduje z rozpatrywanym przebiegiem Kolei Dużych Prędkości "Y" na linii P. – A. K.-O. Podstawą realizacji linii Kolei Dużych Prędkości jest uchwała nr 276/2008 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie przyjęcia strategii ponadregionalnej "Program budowy i uruchomienia przewozów kolejowych dużych prędkości w Polsce". Budowa tej linii została nadto zapisana w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego, a jako rozważaną ujęto ją także w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Mimo przełożenia terminu budowy Kolei Dużych Prędkości z W. do P. i W., nadal kontynuowane są prace projektowe nad przebiegiem tej linii. Tym samym w ocenie organu odwoławczego należy w pełni podzielić stanowisko Zarządu Województwa wyrażone w kwestionowanym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzył wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2012 r., dodając, że organ II instancji także nie sporządził prawidłowego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia, a ponadto nie dotrzymał terminu rozpatrzenia sprawy, gdyż postanowienie to zostało przesłane dopiero po 3 miesiącach od daty jego wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżący powtórzył swoją dotychczasową argumentację, zaznaczając, że Zarząd Województwa przekroczył w jego ocenie kompetencje, gdyż w sprawie Kolei Dużych Prędkości jako inwestycji rządowej powinien wypowiedzieć się Wojewoda Wielkopolski. Podkreślił, że pomiędzy Marszałkiem Województwa a Burmistrzem Miasta i Gminy P. nie doszło do uzgodnienia terminu realizacji wspomnianego przedsięwzięcia. Nadto, nie toczyły się na ten temat żaden negocjacje, ani nie zawarto żadnych uzgodnień. Rozważana inwestycja nie jest również uwzględniona w studium. Poza tym skarżący wyjaśnił szczegółowo zakres poprawek, jakie wprowadza przedmiotowy projekt zmiany planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 6 lit. a tiret 2 powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Należy zauważyć, że zarówno z postanowienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (k. 29 akt adm. organu I instancji), jak i z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r., znak [...] (k. 19-22 akt adm. organu II instancji) wynika, że wskazany przepis w opinii organów administracji publicznej wprowadzał wymóg automatycznego przenoszenia rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do gminnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie tego wymogu przez projekt zmiany uchwały nr XII/63/2003 Rady Miejskiej w P. z dnia 16 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szosa J." dla części wsi K. i K., Gm. P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 206 poz. 4256) stanowiło z kolei podstawę odmowy uzgodnienia tego projektu. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego dopiero po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Powyższe uzgodnienia w świetle art. 44 ust. 2 tejże ustawy przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Z kolei art. 44 ust. 3 i 4 wymienionej ustawy wskazuje, że koszty wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, o jakich mowa w art. 36 tejże ustawy, a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych są ustalane w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Spory wynikłe na tym tle rozstrzygają z kolei sądy powszechne. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarzuty podnoszone przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze związane są właśnie z realizacją przedsięwzięć o znaczeniu ponadlokalnym, tj. (1) istniejącego przebiegu drogi krajowej nr 11 w zasadniczej klasie technicznej głównej, ruchu przyśpieszonego (GP), (2) planowanego przebiegu drogi krajowej S-11, klasy ekspresowej, oraz (3) planowanego przebiegu linii Kolei Dużych Prędkości relacji P.-K. Wymienione inwestycje infrastrukturalne mieszczą się przy tym w pojęciu inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 powołanej ustawy w związku z art. 6 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Tym samym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował przytoczony wyżej art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że w świetle tego przepisu wprowadzanie rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego nie ma charakteru automatycznego, lecz następuje w dwóch etapach. Najpierw konieczne jest bowiem uzgodnienie terminu wykonania planowanej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków jej realizacji, innych niż koszty. Pojęcie terminu realizacji inwestycji powinno się co najmniej może odnosić się do konkretnej perspektywy czasowej, np. poprzez wskazanie daty finalizacji przedsięwzięcia. Następnie powinno natomiast dojść do zawarcia umowy, która z kolei określałaby finansowe konsekwencje realizacji inwestycji w sferze planowania przestrzennego. Nie można zatem wymagać arbitralnie i w sposób jednostronny, by organy gminy już z chwilą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględniły poczynione tam ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jeszcze zaznaczyć, że ustawodawca wprawdzie nie przesądza wprost formy uzgodnienia, o jakim mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz niemniej należy przyjąć, że takie uzgodnienie powinno mieć formę pisemnego porozumienia. Powyższe stanowisko aprobowane jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2010 r., II SA/Ol 1035/09; wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., II OSK 1156/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero w razie spełnienia przedstawionych wyżej wymogów aktualizuje się obowiązek przeniesienia do planu miejscowego rozwiązań, jakie zostały przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Tymczasem w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający zawarcie porozumienia z Marszałkiem Województwa w trybie art. 44 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy. Wniosek ten potwierdza również oświadczenie skarżącego, który w trakcie rozprawy w dniu [...] czerwca 2013 r. wyjaśnił, iż w tym zakresie prowadzone były jedynie negocjacje, niezakończone pozytywnym wynikiem (k. 24 akt sądowych). Konsekwentnie zatem należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie został wyczerpany tryb z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy, a zatem skarżący nie był zobligowany do uwzględnienia w omawianym projekcie zmiany planu miejscowego ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Kwestionowane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej okazały się zatem przedwczesne. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 sierpnia 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić, czy został wyczerpany tryb z art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z 205 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonego postanowienia – na mocy art. 152 cytowanej ustawy.