II GSK 3027/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 111/13 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od O. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 lipca 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych. Do wyroku złożono zdanie odrębne. I Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielił O. Sp. z o.o. (dalej: Spółka lub skarżąca) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia polegającą na zastąpieniu jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych nową lokalizacją. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w O. (w skrócie: Dyrektor IC) odmówił zmiany zezwolenia, działając na podstawie m.in. art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h), zgodnie z którym, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła m.in., że organ zastosował przepisy u.g.h., pomimo ich bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji ustawy Komisji Europejskiej, zgodnie z dyrektywą nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE). Po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie przepisy art. 129 i art. 138 u.g.h. nie stanowią przepisów technicznych i nie podlegają notyfikacji, ponieważ ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, które winny być notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z dyrektywą nr 98/34/WE. Zdaniem organu, przepisy przejściowe u.g.h. umożliwiają prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń, po czym działalność w zakresie gier na automatach będzie dozwolona wyłącznie w kasynach gry. Ilość automatów, jaka zatem faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku, zostanie ograniczona. Nie oznacza to jednak, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Ponadto istnieje możliwość zagospodarowania automatów w kasynach gry po ich przeprogramowaniu lub bez, istnieje również możliwość obrotu automatami do gier na rynku unijnym. Z opisaną decyzją nie zgodziła się Spółka i w skardze wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz dopuszczenie dowodów z przedłożonych dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skarżąca zarzuciła m.in. naruszenia art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez zastosowanie przepisów tej ustawy pomimo ich bezskuteczności. Zdaniem skarżącej, obowiązek notyfikacji ustawy o grach hazardowych został potwierdzony przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Z treści tego orzeczenia wynika bowiem, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" odnoszące się do warunków używania automatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że stwierdzenie Trybunału, iż ustalenie technicznego charakteru przepisów u.g.h. należy do sądu krajowego trzeba odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Z obowiązujących rozwiązań prawych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ocenie WSA, organ nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy, zgodnej z kryteriami określonymi w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w kwestii technicznego bądź nietechnicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów. Zaskarżona decyzja, a tym bardziej decyzja podjęta w pierwszej instancji, nie dają bowiem odpowiedzi na pytanie odnośnie istotnego wpływu przedmiotowych regulacji na właściwości lub sprzedaż automatów o niskich wygranych. Tymczasem ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia dotyczące używania automatów, na wielkość czy zakres ich sprzedaży, wymaga uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniami jej adresatów - urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. II Dyrektor Izby Celnej w O. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749; dalej: o.p.), w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak jest w niej ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie do żadnych uchybień w zakresie procedury nie doszło, albowiem organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zebrane akta sprawy stanowiły wystarczającą podstawę do zbadania, czy zachodzą przesłanki do odmowy skarżącemu zmiany zezwolenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 o.p. oraz w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, iż została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku, samodzielnej oceny charakteru przepisów art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., mimo że taki obowiązek nałożył na sądy krajowe TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia, czy przepisy art. 135 ust. 1 i 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji, czy podlegały notyfikacji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie bezpodstawnie bowiem pozostawił tę kwestię do rozstrzygnięcia organowi, a tym samym nie ocenił legalności działania tego organu na płaszczyźnie zgodności z prawem materialnym; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się, w treści uzasadnienia, do dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o wytyczne zawarte we wskazanym wyżej wyroku TSUE, przedstawionych w zaskarżonej decyzji; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym konkretnie polegało uchybienie podanym przez Sąd przepisom postępowania, a zatem jaki jeszcze materiał dowodowy winny organy zgromadzić, skoro zezwolenie będące przedmiotem sprawy nie mogło - ze względu na treść art. 135 ust. 2 u.g.h., zostać zmienione oraz poprzez nie wskazanie, dlaczego brak danych dotyczących sprzedaży na polskim rynku oraz o liczbie funkcjonujących automatów do gier o niskich wygranych miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie pozbawiło organy informacji o przesłankach rozstrzygnięcia Sądu oraz wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonania oceny wpływu wytkniętych organom uchybień procesowych, w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz w uzasadnieniu decyzji, na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, wywodząc, iż wspomniana ustawa wyłączona jest spod obowiązku notyfikowania. W ocenie organu, Sąd I instancji jest uprawniony, a nawet, co wynika z treści orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., obowiązany do samodzielnej oceny kwestii, czy sporne regulacje zawarte w u.g.h. winny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej. Nie jest konieczne uprzednie dokonanie ustaleń w zakresie możliwości zaprogramowania i przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych oraz wpływu na ich obrót i sprzedaż, a tym samym zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ w decyzji. Sąd I instancji, był zobowiązany do dokonania oceny charakteru przepisu art. 135 ust. 2 w związku z art. 129 u.g.h. w oparciu o ustalenia dokonane zgodnie z wytycznymi TSUE. O. Sp. z o.o. w R. nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wyczerpującej analizy zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych uwzględniającej kryteria określone w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego, zaś przeprowadzone w sprawie ustalenia oparł na danych nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym, co w konsekwencji nie pozwoliło na ocenę stanowiska organu odnośnie technicznego charakteru przepisu przejściowego – art. 135 ust. 2 u.g.h. Należy przede wszystkim podkreślić, że Dyrektor Izby Celnej w O. zawarł w zaskarżonej decyzji swoje stanowisko dotyczące oceny charakteru przepisów przejściowych – art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i 2 u.g.h., odnosząc je zarówno do art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jak i do wytycznych TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Argumentacja organu odnosiła się zarówno do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak i do przeprowadzonych w niej dowodów oraz ich oceny. Zawierała również analizę prawną. Sąd pierwszej instancji zaś, nie przedstawiając własnego wzorca oceny, ani też metody ustalania charakteru wymienionych przepisów ustawy krajowej z punktu widzenia możliwości uznania ich za przepisy techniczne, w świetle dyrektywy nr 98/34/WE oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., doszedł do wniosku, że stanowisko organu w odniesieniu do omawianej kwestii jest wadliwe, a przeprowadzone przez ten organ ustalenia są niekompletne i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że stanowisko organu nie koresponduje z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału w sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy sporne w rozpatrywanej sprawie zagadnienie odnoszące się do oceny charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 135 ust. 2 tej ustawy, powinno być oceniane wyłącznie w sferze jurydycznej, czy też wymagało przeprowadzenia dodatkowych ustaleń faktycznych, a jeżeli tak to jakich. Brak jest również podstaw, aby uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przez organ art. 127 o.p. i wyrażonej na jego gruncie zasady dwuinstancyjności postępowania. O ile bowiem organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu [...] marca 2010 r. nie mógł odnieść się do wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., to stanowisko organu odwoławczego orzekającego w sprawie w dniu [...] grudnia 2012 r., odnosi się już – co jasno i wyraźnie wynika z kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji ostatecznej – do przywołanego orzeczenia sądu europejskiego oraz zawartych w nim wytycznych. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że brak dokonania przez organ ustaleń i wyjaśnień w zakresie możliwości wprowadzenia przez art. 135 ust. 2 u.g.h. warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów jest wadą, która z uwagi na istotny wpływ przedmiotowych ustaleń na wynik sprawy stwarza konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do postanowień art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (zob.: L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1783/14, wyrok NSA z dnia 18 września 2015r., sygn. akt II GSK 1715/15; publ. CBOSA). Uzasadnienie wyroku sądu relacjonować ma przebieg tej kontroli w pełnym zakresie. Jego konstrukcja – stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. - wymaga nie tylko przytoczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich oceny pod względem zgodności z prawem. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 (ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39) stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, pomimo powyższego obowiązku, nie odniósł się do ustaleń organu odwoławczego, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ograniczył się do kwestionowania zupełności dowodów wskazujących na brak obowiązku notyfikacji spornych przepisów u.g.h., nie dokonał jednak analizy materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei przepisy procedury podatkowej, wskazane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, mają zastosowanie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a nie przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa – w tym przypadku art. 135 ust. 2 u.g.h. Biorąc pod uwagę okoliczność, że kluczowe w niniejszej sprawie było wyjaśnienie, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 11 pkt 1 dyrektywy nr 98/34/WE, a tym samym, czy przepis ten podlegał notyfikacji Komisji Europejskiej, niezbędnym było zbadanie powyższej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, gdyż tylko w ten sposób Sąd ten mógł dokonać oceny zgodności wydanej decyzji z prawem materialnym. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza – jak słusznie podnosi to strona skarżąca kasacyjnie – przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny winien zostać uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpozna sprawę uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.