I OW 58/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta Łodzi od udziału w sprawie o przyznanie odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Klasztor Sióstr [...] w Łodzi wystąpił do Starosty Łódzkiego z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w wysokości 750.000 zł oraz odsetek ustawowych od tej kwoty od dnia [...] grudnia 2008 r. za nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Łódzki przekazał podanie - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - Prezydentowi Miasta Łodzi, wskazując, że starosta jest organem właściwym wyłącznie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która mocą decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się własnością Miasta Łodzi, nie jest natomiast właściwy do ustalenia odrębną decyzją odsetek od sumy odszkodowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi skierował do Wojewody Łódzkiego wniosek o podjęcie w sprawie czynności określonych w art. 26 § 2 kpa, podając, że zgodnie z przepisami części V rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 203, poz. 652), Łódź jest miastem na prawach powiatu, a Prezydent Miasta wykonuje zadania starosty, stosownie do art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Powołując się na przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, stwierdzono, że w przekazanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi - jako organ wykonawczy Miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik Urzędu Miasta, jednocześnie sprawujący funkcję Starosty - podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie odsetek od sumy odszkodowania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Łódzki przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi - jako organowi właściwemu - wniosek Prezydenta Miasta Łodzi o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie przyznania odsetek ustawowych od odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością Miasta Łodzi, celem podjęcia czynności określonych w art. 26 § 2 kpa. Nie uznając swojej właściwości, w dniu [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi sformułowało do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego Sygn. akt I OW 58/13 pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim, poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Łodzi o wyłączenie od udziału w postępowaniu i o podjęcie czynności określonych w treści art. 26 § 2 kpa w sprawie przyznania odsetek ustawowych od odszkodowania za nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zatem to ten organ ustala w drodze decyzji także wysokość odsetek od tej sumy. Natomiast organem wyższego stopnia w tych sprawach jest wojewoda, co uzasadnia właściwość Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Łódzki podniósł, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, jako że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Prezydenta Miasta Łodzi, zaś organem wyższego stopnia względem prezydenta jest samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 kpa). W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór Sygn. akt IOW 58/13 pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi a Wojewodą Łódzkim jest sporem kompetencyjnym (negatywnym), zaś jego istota stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Niezależnie od przedmiotu sprawy głównej, która dotyczy przyznania odsetek od odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, punktem wyjścia niniejszych rozważań musi być więc w pierwszej kolejności kwestia samego odszkodowania, jako świadczenia ustalanego i wypłacanego według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, o czym stanowi art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepisami, które mają zastosowanie w sprawie odszkodowania, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania reguluje rozdział 5 tej ustawy, m.in. art. 129 i art. 132. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ww. ustawy, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast jeśli idzie o wypłatę odszkodowania, to zasady obowiązujące w tej materii reguluje art. 132. Z ustępu 3 tego przepisu wynika, iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji, której dokonuje organ, osoba lub jednostka zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Do zapłaty odszkodowania jest zobowiązany starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki, o czym przesądza art. 132 ust. 5. Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie zawsze ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jednak wypłaty odszkodowania i jego waloryzacji dokonuje podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, jest nim starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jej organ wykonawczy. Od tego, kto jest zobowiązany do wypłaty i waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją starosty, zależy, który organ jest organem wyższego stopnia nad nim, w rozumieniu przepisów Sygn. akt IOW 58/13 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r. o sygn. akt I OW 20/10, publ. LEX nr 672937). Z art. 17 pkt 1 kpa wynika, że organami wyższego stopnia, w rozumieniu tego Kodeksu, są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) zapisana jest taka sama zasada. Zgodnie z tym przepisem, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami szczególnymi, o których mowa w cytowanych wyżej artykułach w sprawach dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej art. 9a stanowi inaczej, aniżeli art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stosownie do niego, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Organ ten jest zatem tylko wówczas organem wyższego stopnia nad starostą, jeśli ten wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustalanie odsetek i waloryzacja odszkodowania nie zostały do nich zaliczone, zaś fakt, że są one związane z ustaleniem odszkodowania, nie przenosi na wojewodę właściwości jako organu wyższego stopnia. Natomiast wypłaty odszkodowania i jego waloryzacji dokonuje podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Podobnie jest w przypadku odsetek, jako że te związane są z samym odszkodowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując administracyjny tryb dochodzenia wypłaty odszkodowania (waloryzacji) oraz odsetek, wskazuje na związek tych roszczeń, podnosząc, że skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstaje na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje swój administracyjny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1460/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sygn. akt I OW 58/13 Skoro więc organem właściwym w zakresie wypłaty odszkodowania, a co za tym idzie - również w sprawach dotyczących zwłoki i opóźnień w jego wypłacie oraz odsetek z tym związanych - jest podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, czyli Prezydent Miasta Łodzi, a ze sprawy wynika, że przed Starostą Łódzkim Wschodnim toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...], to organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wyłączenie organu od udziału w postępowaniu i o podjęcie czynności określonych w treści art. 26 § 2 kpa w sprawie przyznania odsetek ustawowych od odszkodowania za ww. nieruchomość jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.