II GSK 111/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 586/13 w sprawie ze skargi M. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. M., W. M. solidarnie kwotę 1582 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. M. i W. M. (dalej skarżący) pismem z [...] września 2011 r. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie, w okresie od dnia 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., pasa drogowego zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. T. w rej. Al. S. o łącznej powierzchni 298,7 m2, obejmującej: 249,09 m2 powierzchni poziomu podziemnego (kioski, szalet) oraz 49,61 m2 powierzchni pawilonów naziemnych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] działający w imieniu Prezydenta m.st. W. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w punkcie 1 decyzji zezwolił skarżącym na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. Al. S. o pow. 543,89 m2 na okres 13 dni: od dnia 1 października 2011 r. do dnia 13 października 2011 r.; w punkcie 2 odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 14 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.; w punkcie 3 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku nr 2 do decyzji; w punkcie 4 ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego pod targowisko w wysokości 7.070,57 złotych; w punktach 5 i 6 określił warunki wniesienia opłaty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w punktach 1, 3 i 4a i orzekło: w punkcie 1 o zezwoleniu skarżącym na zajęcie pasa drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego oraz w pobliżu tego przejścia, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. Al. S., o łącznej powierzchni 298,70 m2, na okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 13 października 2011 r., na prawach wyłączności (w celu funkcjonowania pawilonów handlowych); w punkcie 2 o ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego, zgodnych z punktami 1.1, 1.3 - 1.17 oraz punktem 2 warunków zajęcia pasa drogowego określonych w decyzji z dnia [...] października 2011 r.; w punkcie 3 o ustaleniu wysokości opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 4.528,03 zł, w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Rada m.st. W., przyjęła racjonalne według jej uznania kryteria różnicowania stawek opłat ze względu na przesłanki przedstawione w art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: u.d.p., co znalazło odzwierciedlenie m.in. w załączniku Nr 2 do uchwały Nr XII/200/2011 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W ocenie Sądu, zastosowana stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego określona w poz. 14 w kwotach 1 złotych za zajęcie 1 m2 innych elementów powierzchni pasa drogowego i 2 złotych za zajęcie 1 m2 pobocza, chodnika, placu lub ciągu pieszego jest w pełni uzasadniona. Wniosek skarżących dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod pawilony handlowe. Stoiska handlowe zostały usytuowane w części ciągu komunikacyjnego przejścia podziemnego, co nie przeszkadza, że w danym miejscu powstało targowisko zorganizowane, do którego zastosowanie mają stawki określone w poz. 9a załącznika Nr 2 do uchwały Nr XII/200/2011. Jak słusznie zauważył organ zamknięcie stoisk nie spowoduje zamknięcia przejścia dla przechodniów. Zatem Sąd I instancji uznał, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego zastosowana przez organ jest właściwa. Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut dotyczący nakazu ponoszenia przez skarżących pełnych kosztów utrzymania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, gdyż żadna z części zaskarżonej decyzji nie nakładała na skarżących wspomnianego obowiązku. Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, działanie kontrolowanego organu miało miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP). Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., bowiem organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny, prowadząc do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i W. M. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego przez ich pominięcie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 32, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 20 pkt 4, art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. polegające na tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że była ona zasadna, co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia podstaw, w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez organy administracji publicznej, w szczególności SKO; – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M. i W. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero ustalenie, że w postępowaniu przed organami oraz przed Sądem I instancji te przepisy nie zostały naruszone, otwiera drogę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym i poprawności kontroli tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną naruszenie tych przepisów polegało na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem NSA, tak postawiony zarzut kasacyjny jest formalnie i merytorycznie nietrafny. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, ale i profesjonalnym, co oznacza, że jej skuteczność zależy od trafności i poprawności zbudowania zarzutu i przedstawienia jego uzasadnienia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wypełnia poprawnie warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim zarzuca organom i Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z określonymi w zarzucie przepisami Konstytucji RP i k.p.a. W tej części zarzut jest formalnie wadliwy, gdyż Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bo nie stosował tego przepisu jako podstawy prawnej wyrokowania. Nie stosując przepisu, nie można naruszyć jego treści, chyba że skarga kasacyjna zarzucałaby naruszenie tej normy prawnej ze względu na jej niezastosowanie, ale wówczas uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumentację na rzecz tak podnoszonej wady. W skardze kasacyjnej brak takich rozważań, zarówno w podstawie zarzutu, ale przede wszystkim w jej uzasadnieniu. Wobec tego w tym zakresie Sąd I instancji nie może dokonać kontroli skarżonego wyroku, bo nie może domniemywać zarzucanego naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 32 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ogólnikowy. Nawiązuje do przepisu stosowanego przez Sąd I instancji i zarzuca jego naruszenie przez oddalenie skargi, pomimo że kontrolowane decyzje naruszały przepisy Konstytucji RP i k.p.a., co nie daje podstaw do jego uwzględnienia, jest więc merytorycznie nietrafny. W istocie Sąd II instancji nie może ustalić jakie konkretnie przepisy postępowania uregulowane w k.p.a. zostały naruszone i jaki wpływ miały te naruszenia na rozstrzygnięcie, a to jest konieczny warunek stwierdzenia podnoszonych naruszeń. Oczywiście Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w zarzucie przepisów Konstytucji RP, gdyż te przepisy nie były podstawą prawną wyrokowania, a w postępowaniu administracyjnym wydania decyzji. Przepisy konstytucyjne mogłyby zostać naruszone, ale tylko w sytuacji naruszenia konkretnych przepisów procesowych, gdyż wyrażone w nich zasady konkretyzują przepisy określonych procedur k.p.a. i p.p.s.a. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona nie podniosła skutecznie zarzutu naruszenia przepisów którejkolwiek z nich, to tym samym nie mogła wykazać naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Z tych powodów ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez wyrok art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., który zdaniem skarżących kasacyjnie polega na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego. Z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. wynika, że w sprawie, w której oddalono skargę, sporządza się uzasadnienie na żądanie strony złożone w ustawowo określonym terminie. Wyrok objęty skargą kasacyjną posiada uzasadnienie pomimo oddalenia skargi, zatem zostało ono sporządzone, a więc nie mogło dojść do naruszenia tej normy prawnej. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Analiza tej części wyroku wskazuje, że uzasadnienie spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony co do ocen w nim sformułowanych nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu. W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na pominięciu błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 20 pkt 4, art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Wskazać należy, że obowiązujące przepisy prawa nie znają podstawy kasacyjnej polegającej na pominięciu przepisów prawa materialnego, zatem Sąd II instancji jest zwolniony z rozważań w tej części zarzutu. W pozostałej stwierdza, że skarga kasacyjna jest zasadna. Błędnie przyjmuje Sąd I instancji, a NSA tego poglądu nie podziela, że na gruncie obowiązujących w W. przepisów prawnych SKO w W. poprawnie ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego w zakresie objętym wnioskiem skarżących kasacyjnie. Podkreślić należy, że dla oceny legalności kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie ma znaczenia powoływana przez skarżących praktyka 50% zwrotu kosztów zużytej energii elektrycznej dla innych podmiotów. Zjawisko takie nie może być przedmiotem oceny z punktu widzenia przestrzegania prawa w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, gdyż nie jest to element stanu faktycznego lub prawnego tej sprawy. Z tego powodu nieprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu w tym zakresie nie może być uznane za naruszenie prawa, w tym konstytucyjnej zasady równości. Jednak trafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie art. 40 u.d.p. Wprawdzie w podstawie zarzutu skarżący kasacyjnie powołują art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p., co jest błędem, ale w jej uzasadnieniu (str. 3) wyjaśniają, że SKO przyjęło niewłaściwą podstawę ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż do jej wyliczenia zastosowało stawkę z poz. 14 uchwały Rady, odnoszącą się do "innych celów", a nie stawki określone w poz. 9a załącznika nr 2 do tej uchwały. Przy takiej argumentacji uzasadnienia Sąd II instancji jest uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym oceny poprawności skarżonego wyroku. Takie uprawnienie jest niewątpliwe i wynika ze stanowiska judykatury (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Kontrolując wyrok w tym zakresie NSA stwierdza, że Sąd I instancji oddalił skargę, w sytuacji gdy decyzja SKO narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 u.d.p. Trafnie zauważa skarga kasacyjna, że w realiach rozpoznawanej sprawy podstawą wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, przy ustalonym celu tego zajęcia, bo ten fakt nie budzi wątpliwości, powinna być stawka określona w pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały nr XII/200/2011, a nie jak przyjęto jej pkt 14 "inne cele". Ta wada rozstrzygnięcia SKO jest naruszeniem prawa materialnego, gdyż w decyzji SKO zastosowało niewłaściwe przepisy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że przyjęcie bardziej niekorzystnej dla skarżących kasacyjnie podstawy wyliczenia opłaty jest działaniem sprzecznym z treścią art. 139 k.p.a. Sąd II instancji wskazując powyższe naruszenie, przy braku naruszeń przepisów procesowych, skorzystał z treści art. 188 p.p.s.a. i orzekł merytorycznie, uchylając decyzję SKO. Skutkiem takiego działania jest konieczność rozpoznania odwołania przy uwzględnieniu dokonanej przez NSA wykładni przepisów prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.