I OSK 2206/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., M. B. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 896/13 w sprawie ze skargi E. W., M. B. i W. Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie I SAB/Wa 224/12 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 896/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę E. W., M. B. i W. Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. E. W., M. B. i W. Z., pismem z dnia 18 marca 2013 r., działając przez pełnomocnika radcę prawnego M. L., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi [...] w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12. Wskazanym orzeczeniem Sąd uwzględnił skargę E. W. na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 18 września 2000 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. jako "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżące podkreśliły, że Prezydent [...] mimo stosowego wezwania do wykonania prawomocnego wyroku, nie rozstrzygnął sprawy, jak też nie odniósł się do przedmiotowego wezwania. W odpowiedzi na skargę Prezydent. [...] wskazał, że ze względu na złożony charakter postępowania w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej dokumentacji i podniósł, że strony zostały poinformowane pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r., że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia 31 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 896/13, uwzględniając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione dwie przesłanki wynikające z art. 154 § 1 p.p.s.a. Pierwszą przesłanką jest pozostawanie organu w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargą na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. W. na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 18 września 2000 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. hip. jako "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Prezydentowi [...] w dniu 28 sierpnia 2012 r. A zatem termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął w dniu 28 października 2012 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny, tj. do dnia 27 czerwca 2013 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. Sprawa odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość nie została rozstrzygnięta. Ponadto w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym wyżej art. 154 § 1, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 21 lutego 2013 r., wezwał bowiem Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny. Sąd wskazał, że stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły E. W., M. B. i W. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Prezydentowi [...] grzywny w kwocie 500 zł, a więc w wysokości nieproporcjonalnej zarówno do czasu pozostawania organu w bezczynności, jak i co do faktu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt I SAB/Wa 224/12. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważnie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, w tym między innymi czasu pozostawania organu w zwłoce, podejmowane przez organ inne czynności, działania strony skarżącej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewzięcie przy tym pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji choć dokonał ustaleń stanu faktycznego zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz niewątpliwie rozstrzygnął w granicach niniejszej sprawy stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., to nie wykazał z jakich względów uznał, że orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną karą za niewykonanie wyroku Sądu, w sytuacji gdy przepis przewiduje możliwość wymierzenia grzywny do 37400,50 zł. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera zatem wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika zaś, że Sąd Administracyjny, wymierzając karę grzywny, porusza się w ramach uznania. Sąd ten ma możliwość wymierzenia grzywny mieszczącej w określonym w tym przepisie przedziale, dlatego winien dokładnie wyjaśnić jakimi motywami kierował się wymierzając organowi grzywnę. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podniosła zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za niewystarczające należy w niniejszej sprawie uznać stwierdzenie Sądu, że z uwagi na długość przekroczenia wyznaczonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/12, terminu na załatwienie sprawy, grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Takie wyjaśnienia Sądu I instancji są w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt ogólnikowe. Nie spełniają standardów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że w związku z ww. wyrokiem i po zwrocie akt sprawy do organu, Prezydent [...] w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności, nota bene w sprawie która toczyła się od września 2000 r. Organ nie wykonał ww. wyroku nawet pomimo stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności Prezydenta [...] oraz zobowiązania organu od rozpoznania tego wniosku, a także wystosowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie wezwania organu do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd nie ocenił charakteru stwierdzonej bezczynności organu, tj. w jaki sposób doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Miarkując karę grzywny Sąd winien bowiem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku oraz stopień stwierdzonych naruszeń. Sąd nie wskazał zatem jakie zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności, które uniemożliwiały organowi załatwienie sprawy zgodnie z terminami przewidzianymi w przepisach prawa. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła, że Sąd I instancji nie uzasadnił z jakich względów uznał, że grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatną sankcją, chociaż górna wysokości kary w niniejszej sprawie kształtowała się na poziomie 37400,50 zł. Ponadto Sąd, ustalając karę grzywny, nie wziął pod uwagę jej charakteru. Kara grzywny orzekana zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem nie tylko charakter represyjny, ale także dyscyplinujący. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 857/06, LEX nr 321131; z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1704/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.