II OSK 2450/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w M. i Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 458/13 w zakresie odrzucenia skargi Rady Miejskiej w M. w sprawie ze skarg Rady Miejskiej w M. i Z. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Rady Miejskiej w M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza M. Zarządzenie zastępcze Wojewody zostało zaskarżone skargą wniesioną przez Z. K., którego mandat Burmistrza M. wygaszono oraz skargą wniesioną przez Radę Miejską w M. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada wyłącznie gmina jako osoba prawna reprezentowana przez jej organ wykonawczy – wójta. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy, w szczególności nie można wyprowadzić z jej przepisów umocowania dla przewodniczącego rady do jej reprezentowania w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, uznał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolność procesową ma wójt. Wójt jest organem wykonawczym gminy oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Ponadto przyznanie zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby w praktyce pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania rady gminy. Skoro w tej sprawie skargę wniósł Burmistrz M. Z. K. i nie ma sprzeczności interesów między Burmistrzem i Radą Miejską, to rada gminy nie może wnosić skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody w imieniu gminy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Rady Miejskiej w M., reprezentowanej przez jej Przewodniczącego. W skardze kasacyjnej od postanowienia Rada Miejska w M. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podniosła, że przesłanką stosowania art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest ustalenie, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Unormowanie zawarte w art. 98 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi instrument ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowane rozstrzygnięcie wywarło negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyznaczając tym samym zakres podmiotowy prawa do sądowej ochrony. W tej sprawie skarżąca winna być uznana za uprawnioną do wniesienia skargi w związku z jej interesem prawnym, który należy wywodzić z tego, że zarządzenie zastępcze ma bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organu jakim jest Rada Miejska w M. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r. wniósł również Z. K., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 i 3a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego (zarządzenia zastępczego) i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, że takie uprawnienie ma przewodniczący, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy, wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy może wystąpić podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego, w szczególności w sytuacji, gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego gminy jakim jest wójt gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są oparte na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że odrzucenie skargi Rady Miejskiej w M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. i zaskarżenie tego postanowienia w drodze skargi kasacyjnej przez Radę Miejską w M. nie stoi na przeszkodzie do wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r. także przez Burmistrza M. Z. K., albowiem jest on również stroną (skarżącym) w tym postępowaniu i przysługuje mu legitymacja do zaskarżania orzeczeń wydanych w tej sprawie, także postanowienia o odrzuceniu skargi innego skarżącego. Podstawą odrzucenia skargi Rady Miejskiej w M. było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że zdolność sądową w tym postępowaniu posiada wyłącznie Gmina M. jako osoba prawna reprezentowana przez jej organ wykonawczy Burmistrza M., a zatem Rada Miejska w M. reprezentowana przez Przewodniczącego nie jest uprawniona do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Burmistrza M. Jakkolwiek stanowisko, że rada gminy reprezentowana przez przewodniczącego rady nie jest umocowana do wnoszenia skarg na zarządzenie zastępcze wojewody, albowiem uprawnionym do zaskarżenia tych rozstrzygnięć jest gmina reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest co do zasady prawidłowe, to jednak w tej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniają wystąpienie z taką skargą przez Radę Miejską reprezentowaną przez Przewodniczącego Rady. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) regulują nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania prowadzone z urzędu przez wojewodę, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy oraz postępowanie związane z bezczynnością gminy mimo obowiązku wydania aktów, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z określonych przepisów, w zakresie dotyczącym odpowiednio stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego lub wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów tych wynika, że wezwanie wojewody o podjęcie uchwały, dotyczy wezwania o podjęcie uchwały określonej treści (uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu). Jeżeli rada nie podejmie uchwały tej treści (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu), wojewoda stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze zarządzenia zastępczego, o ile występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Oznacza to, że wojewoda ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, pomimo wezwania do podjęcia takiej uchwały, a w ocenie wojewody występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Jest to zarządzenie, które zastępuje uchwałę rady. Do zaskarżenia zarządzenia zastępczego, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, a więc osoba, której mandat wygaszono. Oznacza to, że do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody w zakresie wygaśnięcia mandatu uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, a wiec osoba, której mandat wygaszono. Podstawą do wniesienia skargi przez gminę jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, zarówno w sferze publicznej jak i cywilnoprawnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), bez względu na to, czy zadanie z zakresu administracji publicznej z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze jest gmina reprezentowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z tym że wniesienie skargi musi być poprzedzone uchwałą lub zarządzeniem organu, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w szczególnej sytuacji rada gminy nie może wnieść skargi i być reprezentowana przez przewodniczącego rady. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w powołanej przez Sąd pierwszej instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz. 21), w której przyjęto, że w sytuacji gdy zachodzi konflikt interesów rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta rada gminy posiada zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji burmistrza z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Zdaniem Wojewody Podlaskiego, Rada Miejska w M. wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, mimo wezwania Wojewody i bezskutecznego upływu terminu nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza, który naruszył zakaz łączenia tej funkcji z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z tych względów Wojewoda Podlaski wydał zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza M. Z. K. W tych okolicznościach na zarządzenie zastępcze Wojewody skargę wniosła Rada Miejska w M., na podstawie art. 98 ust 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim podjęciu uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego, ale także wniósł skargę na to zarządzenie zastępcze Z. K. - Burmistrz M., jako osoba, której mandat wygaszono, na podstawie art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów tych wynika, że prawo do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody przysługuje gminie oraz osobie, której mandat wygaszono. Skoro zaś Z. K. skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia własnej skargi, to nie może to pozbawić gminy prawa do wniesienia skargi przez gminę. W takim przypadku nie można przyjąć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien reprezentować gminę, mimo że wniósł własną skargę. Istotne jest także to, że zarządzenie zastępcze zastępuje jedynie uchwałę rady gminy. W sytuacji zaś, gdyby wygaśniecie mandatu wójta stwierdziła rada gminy w drodze uchwały, to na skutek wniesienia skargi przez wójta na tę uchwałę zdolność procesową miałaby rada gminy, która mogłaby upoważnić przewodniczącego rady gminy do występowania w jej imieniu w postępowaniu sądowym. Słusznie zatem w skardze kasacyjnej skarżący podniósł, że nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że wyłącznie burmistrz, którego interesu prawnego bezpośrednio dotyczy zarządzenie zastępcze byłby uprawniony do reprezentowania Gminy w zakresie skargi na to zarządzenie zastępcze. W tym postępowaniu Z. K. występuje w imieniu własnym, jako osoba, której interesu prawnego dotyczy zarządzenie zastępcze. W takiej sytuacji do występowania w imieniu Gminy uprawniona jest Rada Miejska w M. reprezentowana przez jej Przewodniczącego, działającego na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale Rady. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie Rada Miejska w M. nie może wnieść skargi w imieniu Gminy i nie ma zdolności procesowej, nie jest trafne, a wiec nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.