IV SA/Po 385/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy wydaną przez Starostę [...] (dalej: "Starosta") decyzję z [...] listopada 2012 r., Nr [...], odmawiającą Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z [...] lutego 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i T. małżonkom [...] (dalej: "Inwestorzy") pozwolenia na budowę kanału sanitarnego kategorii XXVI na działkach nr [...] (zwanej dalej: "decyzją PnB"). Decyzja Wojewody została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. Spółdzielnia zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanału sanitarnego, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Spółdzielnia wyjaśniła, że włączenie projektowanego kanału przewiduje się do kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr 8/1, której to kanalizacji inwestorem i wyłącznym właścicielem jest Spółdzielnia. Zgodnie z treścią porozumienia z 17 lipca 2007 r. zawartego pomiędzy Spółdzielnią a [...] S.A. (dalej: "Porozumienie"), każdy podmiot zamierzający podłączyć się do kanalizacji Spółdzielni winien zostać powiadomiony o konieczności podpisania porozumienia ze Spółdzielnią na okoliczność partycypacji w kosztach budowy ww. sieci. Mimo to, jak podniosła Spółdzielnia, pozbawiono ją udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako strony, choć sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Postanowieniem z [...] maja 2012 r., Nr [...], Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2012 r., znak: [...], uchylił postanowienie Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z[...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Starosta wznowił postępowanie w sprawie. Opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta – działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – odmówił uchylenia decyzji PnB. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że inwestor prawidłowo wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany został opracowany zgodnie z warunkami technicznymi podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Wobec powyższego, zdaniem Starosty, w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od opisanej decyzji Starosty odwołanie złożyła Spółdzielnia. Z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia prawa materialnego – art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że warunki techniczne podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej wydane przez Aquanet S.A. stanowiły wyczerpujący materiał dowodowy przy rozpatrywaniu sprawy; (2) naruszenia prawa procesowego strony – art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez pominięcie okoliczności mającej znaczenie dla obrony interesu prawnego i mającej znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji PnB oraz przeprowadzenie wskazanych dowodów zgodnie z art. 78 k.p.a. Uzasadniając Spółdzielnia podkreśliła, że przed wydaniem decyzji PnB nie został rozważony stan własnościowy sieci kanalizacyjnej, do której miało nastąpić podłączenie budowanego kanału, co naruszyło prawa właścicielskie Spółdzielni. Ponadto w warunkach technicznych wydanych Inwestorom przez [...] S.A. została dokonana korekta polegająca na, niezgodnym z Porozumieniem, wykreśleniu zapisu o konieczności uzyskania zgody inwestora i właściciela kanalizacji (tj. Spółdzielni), parafowana przez osobę nieupoważnioną. Opisaną na wstępie decyzją z 29 stycznia 2013 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią było ustalenie, czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony i czy tym samym posiadała ona legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przytoczywszy treść przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "pr.bud.") Wojewoda stwierdził, że Spółdzielnia nie była stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego kanału sanitarnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działki wskazane jako teren realizacji inwestycji stanowiły i stanowią obecnie własność Inwestorów (działka nr 29/19) oraz Miasta i Gminy [...] (działki nr 8/1, "29/11" [powinno być: 29/21 – uw. Sądu]). Starosta nie stwierdził, aby inne nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pr.bud. Decyzję PnB otrzymali Inwestorzy oraz Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W ocenie Wojewody Spółdzielnia nie wykazała, aby przysługiwał jej przymiot strony w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Powołuje się jedynie na okoliczność, iż włączenie projektowanego kanału nastąpi do kanalizacji sanitarnej, której była inwestorem, a obecnie jest jedynym właścicielem. Działka gruntu nr 8/1, na której zlokalizowana jest wskazana kanalizacja, nie stanowi jednak własności Spółdzielni. Podniesione zaś przez Spółdzielnię kwestie stosownych uzgodnień z [...] S.A. mają charakter uboczny dla rozpatrywanej sprawy. Z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda zaznaczył, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wznowienia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: i) przepisów prawa materialnego: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud., a ponadto art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej: "Kodeks cywilny", w skrócie "k.c.") – poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności i błędne uznanie przez Wojewodę, że Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony, ii) przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, oraz art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności, na skutek wydania decyzji niezgodnej z prawem. Uzasadniając Skarżąca wskazała, że w postępowaniu wznowieniowym Spółdzielnia była traktowana przez organ, który wcześniej wydał decyzję PnB, jako strona tego postępowania, o czym świadczy fakt wznowienia postępowania na jej wniosek. Mimo istnienia rozbieżności doktrynalnych w zakresie ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, należy, zdaniem Skarżącej, przyjąć, stosując wykładnię celowościową, iż w przypadku zaskarżonej decyzji został naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny Spółdzielni. W niniejszej sprawie tej kwestii organ nie zbadał. Sieć kanalizacji sanitarnej, do której nastąpi włączenie projektowanego kanału, stanowi własność Spółdzielni, która na skutek zaskarżonej decyzji nie może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytków i innych dochodów z rzeczy (art. 140 k.c.). Interes prawny Spółdzielni polega na żądaniu usunięcia zaistniałego lub potencjalnego zagrożenia swojego prawa, a swoje źródło znajduje nie tylko w art. 140 k.c., lecz także w art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując, że nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2013 r., zatytułowanym "odpowiedź na skargę", zawodowy pełnomocnik Inwestorów wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącej na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów procesu. Ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty Skarżącej są bezpodstawne. Sporna sieć kanalizacyjna, do której rości sobie prawo Spółdzielnia, została już podłączona do przedsiębiorstwa [...] S.A., a w związku z tym stała się jego własnością i nie stanowi części składowej nieruchomości Skarżącej. Tym samym chybiony jest zarzut Skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza jej prawo własności. [...] S.A. zarówno na podstawie przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego, jak i samego Porozumienia może swobodnie wydawać decyzje o przyłączeniach do sieci, na podstawie których organ administracyjny wydał przedmiotową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy zasadniczo nie były pomiędzy stronami sporne. W szczególności nie budziło wątpliwości, że żadna z działek, na których miała zostać zrealizowana projektowana inwestycja (kanał sanitarny) objęta decyzją PnB (tj. działki nr 29/19, 29/21, 8/1), nie należała do Spółdzielni, oraz że na jednej z tych działek (nr 8/1) posadowiony został odcinek kanalizacji sanitarnej, której inwestorem i właścicielem była Spółdzielnia, a która weszła w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego [...] S.A. W związku ze wskazaną wyżej niespornością istotnych okoliczności w sprawie oraz wobec tego, iż, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy Spółdzielni powinien przysługiwać status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonym wydaniem decyzji PnB, a w konsekwencji – czy Spółdzielnia posiadała legitymację do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania z uwagi na brak w nim jej udziału. Źródła swego interesu prawnego legitymującego Spółdzielnię do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PnB, Spółdzielnia upatrywała w fakcie bycia właścicielem kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr 8/1, do której miał zostać podłączony projektowany kanał sanitarny Inwestorów, którego dotyczyła ww. decyzja. Z takim rozumowaniem Skarżącej nie sposób się zgodzić, a to z uwagi na szczególne uregulowanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zawarte w art. 28 ust. 2 pr.bud. Przepis ten wyłącza stosowanie ogólnej formuły z art. 28 k.p.a. – w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – stanowiąc, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; przy czym pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie kanału sanitarnego zamyka się w granicach działek, na obszarze których inwestycja ta ma zostać zrealizowana, tj. działek nr 29/19, 29/21 i 8/1. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółdzielnia nie była ani inwestorem tego przedsięwzięcia; ani też właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą żadnej z ww. nieruchomości (działek). W świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. nie przysługiwał jej więc przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tego kanału. Powyższej konstatacji nie zmienia okoliczność, iż Spółdzielnia rościła sobie określone prawa do kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w obszarze oddziaływania ww. przedsięwzięcia (na działce nr 8/1), oraz prawa związane z przyłączaniem instalacji innych podmiotów do tej kanalizacji, w tym także z przewidywanym przyłączeniem projektowanego kanału sanitarnego Inwestorów. Ponieważ, co bezsporne, wybudowana przez Spółdzielnię na działce nr 8/1 kanalizacja sanitarna wchodzi w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ([...] S.A.), to znajduje do niej zastosowanie art. 49 § 1 k.c., w świetle którego tzw. urządzenia przesyłowe (czyli, verba legis, "urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne") nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Cytowany przepis, statuując jeden z wyjątków od klasycznej zasady superficies solo cedit ("wszystko co na / w gruncie przynależy do gruntu"), recypowanej w polskim prawie w art. 48 i art. 191 k.c., nie rozstrzyga kwestii własności urządzenia przesyłowego – w szczególności, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Inwestorów, nie stanowi o przejściu takiego urządzenia (tu: sieci kanalizacji sanitarnej) na własność przedsiębiorcy przesyłowego, do sieci którego zostało przyłączone (tu: na własność [...] S.A.) – a jedynie określa status prawnorzeczowy urządzenia przesyłowego. Art. 49 k.c. przesądza mianowicie, że urządzenie takie z chwilą jego wejścia w skład przedsiębiorstwa przesyłowego przestaje być częścią składową gruntu (nieruchomości), na której zostało posadowione, a staje się samoistną rzeczą ruchomą, która może być przedmiotem odrębnej własności i obrotu cywilnoprawnego (por.: wyrok SN z 22.01.2010 r., V CSK 195/09, OSNC 2010/7-8/116; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 14.07.2010 r., I ACa 397/09, LEX nr 756573; G. Bieniek, Urządzenia przesyłowe. Problematyka prawna, Warszawa 2008, s. 17–33). Oznacza to, że właściciel urządzenia przesyłowego posadowionego na określonej nieruchomości, posiada jedynie status właściciela rzeczy ruchomej zlokalizowanej na tej nieruchomości, któremu z samego tego tytułu nie przysługują żadne prawa do zajmowanej nieruchomości. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Spółdzielni, jako właściciela sieci kanalizacji sanitarnej posadowionej na nieruchomości znajdującej w obszarze oddziaływania projektowanego kanału sanitarnego Inwestorów, w żadnym razie nie można utożsamiać z właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą tej nieruchomości – a w świetle art. 28 ust. 2 pr.bud. tylko takim podmiotom, obok inwestora, przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu brak też szczególnych przesłanek, aby przyznać Spółdzielni status strony w postępowaniu nadzwyczajnym – o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że Spółdzielni nie przysługiwała legitymacja do wystąpienia ze skutecznym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PnB, i że w konsekwencji wznowione postępowanie w tej sprawie należało zakończyć wydaniem decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji PnB. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi w toku wznowionego postępowania, iż wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot, który nie miał statusu strony a jako przesłankę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winien postępowanie wznowione zakończyć decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z 14.03.2012 r., II OSK 2509/10; z 19.10.2011 r., II OSK 1406/10; z 22.06.2010 r., II OSK 1286/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że podnoszone przez Spółdzielnię zarzuty dotyczące nieprawidłowej, jej zdaniem, realizacji Porozumienia i wadliwej korekty warunków technicznych wydanych Inwestorom przez [...] S.A., oraz zbagatelizowania tych kwestii przez organy administracji, pozbawione są doniosłości prawnej w niniejszej sprawie. Podobnie jak kwestie związane z własnością kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Spółdzielnię, w tym z sygnalizowaną przez Skarżącą w piśmie procesowym z 26 czerwca 2013 r. okolicznością prowadzenia negocjacji dotyczących sprzedaży tej kanalizacji na rzecz [...] S.A. W konsekwencji oparty na tej okoliczności wniosek o zniesienie terminu rozprawy przed Sądem nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a , skargę oddalił.