II OSK 1406/10

Dnia 19 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz M.J., J.W., M.G., A.H., D.J. i E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 roku sygn. akt IV SA/Wa 2081/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz M.J., J.W., M.G., A.H., D.J. i E.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielofunkcyjnego zespołu biurowo-mieszkaniowego z lokalami użytkowymi oraz garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek taki oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145 a k.p.a oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania, zakończonego decyzją ostateczną. W takim jedynym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Organ podkreślił także, że nie można wznowić postępowania, zakończonego decyzją zmienioną, bowiem nie istnieje ona w pierwotnym zakresie w obiegu prawnym. Organ powinien zatem poinformować wnioskodawcę o kolejnych zmianach decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. i uzyskać jego stanowisko co do zakresu wniosku. Skarżąca spółka wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania złożyli następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], znajdującej się obecnie w granicach działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 5462 m2, którzy poparli w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wniosek byłego właściciela o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wniosek ten do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został rozpoznany. Sąd I instancji podkreślił, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, który żąda ustalenia tych warunków, właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których ma powstać planowania inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości nie są stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Tak też w uzasadnieniu decyzji przyjął organ I instancji. Organ I instancji, po wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania, pismem z dnia 2 lutego 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie zostało skierowane zarówno do wnioskodawców, jak i do skarżącej spółki i innych podmiotów. Pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, prawidłowo zastosował dyspozycję art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. prawidłowo odmówił wznowienia postępowania stwierdziwszy, że wniosek w tym przedmiocie został złożony przez podmioty nie będące stronami. Sąd I instancji przyjął, że jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Gdyby natomiast postępowanie w sprawie o wznowienie zostało przez organ I instancji wszczęte postanowieniem, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., gdy posiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę byłoby sporne, stwierdzenie (w następstwie zbadania sprawy) braku przymiotu strony (wnioskodawcy) skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania wznowieniowego z racji jego bezprzedmiotowości. Zdaniem Sądu I instancji, w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania organ I instancji prawidłowo też wymienił wszystkie zmiany decyzji pierwotnej, której dotyczył wniosek o wznowienie. Z treści decyzji I instancji wynika zatem bez żadnych wątpliwości, że organ rozważył wniosek o wznowienie wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi odnoszący się do nieodwracalnych skutków decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Wskazał jednocześnie, że szczegółowe odniesienie się do tej kwestii będzie obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego – art. 149 § 3 związku z art. 151 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Organ podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną wnieśli również uczestnicy postępowania – M.J., J.W., M.G., A.H., D.F. oraz E.W. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegająca na uznaniu, że istnieje zamknięty katalog podmiotów, które mogą być uznane za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy katalog taki jest sprzeczny z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, w konsekwencji błędnej wykładni art. 28 k.p.a. pominięto ich interes prawny wynikający z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. związany z możliwością uwzględnienia roszczenia wyłączenie w wypadku wykorzystywania gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania) przez dotychczasowego właściciela bądź też istnienia decyzji o warunkach zabudowy w wypadku braku obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której istnieje możliwość wykorzystania gruntu przez poprzedniego właściciela. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na braku należytej kontroli działalności organu administracji publicznej i akceptacji zakończenia postępowania przez organ I instancji decyzją w trybie art. 149 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby wywodzącej swoje uprawnienia do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy z roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, t.j. zdaniem Sądu I instancji podmiotu w sposób bezsporny nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej, dlaczego zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 10 k.p.a., ograniczając się wyłączenie do pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także pozostawienie temu Sądowi orzekania o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji jak również w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skarg kasacyjnych są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wprawdzie w treści zaskarżonego wyroku prawidłowej wykładni przepisów art. 149 i 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w sposób niewłaściwy ocenił zastosowanie tych przepisów przez organy administracyjne rozpoznające niniejszą sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie jest przyjmowane, że odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może być następstwem stwierdzenia, iż już z treści samego wniosku o wznowienie postępowania wynika bezspornie, że: a) nie został on oparty o którąś z ustawowych podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 lub 145a k.p.a., b) podanie o wznowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 2 k.p.a., c) z wnioskiem o wznowienie wystąpiła osoba niebędąca stroną lub zachodzą inne przeszkody do wznowienia postępowania. Jeżeli jednak składający wniosek o wznowienie postępowania twierdzi, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, to weryfikacja tych twierdzeń może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Wiąże się to bowiem z ustaleniem rzeczywistego istnienia wskazanych we wniosku o wznowienie podstaw, to jest tego, czy wnioskodawca jest stroną i czy z powodu pominięcia go nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91 (publ. ONSA 1991, nr 2, poz. 50) "ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna a przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia". Również w wyrokach z dnia 22 października 1998 r., IV SA 116/98 (Lex nr 43747), z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1621/06 (Lex nr 506964) i z dnia 22 stycznia 2008 r., II OSK 1892/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd (akceptowany również przez skład rozpoznający niniejszą sprawę), że w sytuacji, gdy składający wniosek o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do KPA, Zakamycze 2005, s. 882). Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. uchylającej decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił, między innymi, tym że wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie byli stroną tego postępowania. Powołując się na kilka orzeczeń NSA Sąd I instancji wskazał, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przyszły inwestor, właściciel i wieczysty użytkownik gruntu, którego dotyczy wniosek, a także właściciele i wieczyści użytkownicy działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd wyprowadził stąd wniosek, że stroną takiego postępowania nie może być żaden inny podmiot, a powyższe wyliczenie jest wyczerpujące. Wniosek taki jest jednak nieuzasadniony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. nie zawiera szczególnej normy określającej kto jest stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy (jak przykładowo w sprawach o pozwolenie na budowę zawiera przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Dlatego przymiot strony w tych postępowaniach należy oceniać według przepisu art. 28 k.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z orzeczeń NSA wskazujących, że stronami postępowań o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości, której dotyczy wniosek i gruntów będących w strefie oddziaływania planowanej inwestycji nie wynika, że decyzja taka nie może dotyczyć także interesu prawnego innych osób. Wnioskujący o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości spadkobiercy byłego właściciela twierdzą, że od sposobu zagospodarowania tej nieruchomości będącego następstwem decyzji o warunkach zabudowy zależy możliwość realizacji ich roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Weryfikacja tych twierdzeń, z czego wyprowadzają oni swój interes prawny co do wyniku postępowania, może nastąpić w toku rozpoznania sprawy, po wznowieniu postępowania. Skargi kasacyjne zasadnie więc zarzuciły naruszenie przepisów art. 28, 149 i 151 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uchylenie zgodnej z prawem decyzji organu odwoławczego. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.