II OSK 2383/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 557/13 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieliczce-Małgorzaty Piotrowicz w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę II. zwrócić T. P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 557/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. T. P. wniosła o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch modrzewi rosnących na działce ewidencyjnej nr [...] obr. [...] położonej w Z.. Wnioskodawczyni podniosła, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczą się aż cztery połączone ze sobą sprawy, których przedmiotem jest weryfikacja zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2001 r. o ochronie przyrody dotyczących nakładania kar. W ocenie wnioskodawczyni treść rozstrzygnięcia powyższych spraw determinuje treść decyzji podjętej przez organ w jej sprawie. Postanowieniem z 20 grudnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 101, art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz Zatora odmówił T. P. zawieszenia postępowania w sprawie kary za zniszczenie dwóch modrzewi przy ul. [...] w Z., na dz. 191 obr. [...] Zator (nr rej. Zabytków [...]). W uzasadnieniu postanowienia podano, że przyczyną odmowy zawieszenia postępowania jest brak przesłanki zawieszenia, którą w ocenie wnioskodawcy, miało być postępowanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym. Organ wyjaśnił, że toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt SK 6/12 nie stanowi zagadnienie wstępnego dla wszczętego przez Burmistrza Miasta Zator postępowania w sprawie wymierzenia kary za zniszczenie dwóch modrzewi. Sprawa przed organem toczyć się bowiem będzie w trybie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (zniszczenie modrzewi spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych), podczas gdy podstawą skarg konstytucyjnych są sprawy, w których podstawą wymierzenia kary jest art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 (sygn. akt SK 6/12 oraz SK 7/12, SK 24/12 i SK 30/12). W związku z powyższym, rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią zagadnień wstępnych w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od których rozstrzygnięcia zależałby sposób rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Burmistrzem Zatora. Nie zachodzi bowiem całkowita zgodność prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym spraw. T. P. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Zatora zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na powyższe postanowienie. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lutego 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organ, powołując się na pogląd zaczerpnięty z "Komentarza do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego" autorstwa G. Łaszczycy (komentarz LEX 2010) wskazał, że dla zaistnienia zagadnienia wstępnego konieczne jest łączne zaistnienie czterech przesłanek – mianowicie: zagadnienie to wyłania się w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kolegium wskazało jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są dwie pierwsze przesłanki. Brak natomiast bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przejawiającej się w tym, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego niemożliwym staje się rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ podniósł, iż toczące się postępowanie nie było przedmiotem skargi do Trybunału Konstytucyjnego, która skutkowała wszczęciem postępowania o sygn. akt SK 6/12. W ocenie organu wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów przez Trybunału ma charakter niepewny i jedynie potencjalny. Ponadto ustawodawca w art. 145a k.p.a. przewidział sytuację, w której Trybunał Konstytucyjny orzeka o utracie mocy obowiązującej przez przepisy stanowiące podstawę prawną wydania decyzji. W sytuacji takiej zachodzi możność wznowienia postępowania w sprawie. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że w sprawie postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i dlatego powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 stycznia 2013 r. wydane zostało na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego od postanowienia Burmistrza Miasta Zator z 20 grudnia 2012 r. wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), w wyniku której zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z obecnie obowiązującej regulacji wynika wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wobec zatem tak jednoznacznie brzmiącego przepisu, w którym expressis verbis wyodrębniono dwa ww. rodzaje postanowień na które przysługuje zażalenie, Sąd stwierdził, że wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania. Za brakiem możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenie postępowania przemawiają także argumenty zawarte w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż brak możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia został umotywowany tym, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest zatem uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się również, że mając na uwadze treść art. 101 § 3 k.p.a. należy uwzględnić to, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania), która ma istotne znaczenie jednakże tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Z regulacji tej wynika, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Sąd stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia od postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie, nie przysługuje. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania i w tym zakresie rozstrzyga w formie postanowienia. Zgodnie z art. 144 k.p.a. regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Sąd wywodził, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem jak wskazano powyżej obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – którym merytorycznie rozpoznano zażalenie, które z mocy prawa jest niedopuszczalne – zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. Tym samym zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Powyższe czyni bezzasadnym rozpatrzenie zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze, a także zasadności rozważań organu II instancji zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Niewątpliwie bowiem organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznej oceny zakwestionowanego zażaleniem postanowienia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Skargi kasacyjne od wyroku wniesione zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i przez T.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oparło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 § 3, art. 141 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie jako wydane bez podstawy prawnej należało wyeliminować z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności, czym naruszono art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie w jakim nie oddalono skargi. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. T. P., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Zatora z 20 grudnia 2012 r. znak: [...], odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie kary za zniszczenie [...] modrzewi przy ul. [...] w Z., na dz. 191 obr. [...] Zator (nr rej. zabytków A-1180/M), jako wydane bez podstawy prawnej, należało wyeliminować z obrotu prawnego, stwierdzając wyrokiem jego nieważność, czym także naruszono art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie w jakim nie oddalono skargi na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej występuje, gdy zaskarżone działanie organu wykonującego administrację publiczną nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 184: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Konstytucyjnie określona właściwość sądów administracyjnych odsyła do określenia zakresu właściwości ustawą. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Prawo zażalenia na postanowienie, według art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego, służy gdy kodeks tak stanowi, a zatem tylko, gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje prawo zażalenia. Przyjęcie takiej reguły ukształtowania prawa zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie pozbawia to prawa strony do obrony, a jedynie przesuwa w czasie przez zaskarżenie łącznie z odwołaniem od decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie wyprowadził jednak prawidłowej wykładni co do dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Zakres właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem postanowień został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, nie służy zażalenie. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym stanie, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę, w której droga sądowa była niedopuszczalna, na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od skargi.