I SA/Ol 364/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję W dniu 15 października 2012 r. A.B. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec 2003 r. – marzec 2004 r. Powołując się w uzasadnieniu wniosku na trudną sytuację zdrowotną, finansową i rodzinną, strona wskazała, że jest w podeszłym wieku oraz choruje na zaćmę początkową oka prawego, jaskrę, cukrzycę, obturacyjną chorobę płuc, nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa. Prowadziła działalność gospodarczą w okresie od dnia 7 listopada 2001 r. do dnia 22 stycznia 2007 r., jednak już wówczas zapadała na zdrowiu. Obecny stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek działalności zarobkowej, a przysługujące jej świadczenie emerytalne jest bardzo niskie i wynosi 540 zł. W dniu "[...]" ZUS wydał decyzję stwierdzającą wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres w łącznej kwocie 1.401,52 zł. Jak wskazała wnioskodawczyni, opłacenie tej kwoty pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do wniosku dołączono oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji majątkowej, z którego wynika, że strona posiada mieszkanie o pow. 65,55 m² oraz samochód Ford Mondeo, rok prod. 1996, zaś oprócz świadczenia emerytalnego pobiera również zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. Uzupełniając powyższy wniosek pismem z dnia 3 stycznia 2013 r., strona podniosła, że jej trudną sytuację zdrowotną potwierdza m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którą datuje się od 1993 r. W kontekście sytuacji materialnej wskazała ponadto na zobowiązania z tytułu dwóch kredytów zaciągniętych przez zmarłego w dniu 11 października 2012 r. męża E.B. w łącznej wysokości 5.599 zł. Podniosła, że na pokrycie wydatków mieszkaniowych przeznacza kwotę 450 zł miesięcznie, zaś na wykup lekarstw – kwotę150 zł miesięcznie. W konsekwencji, do jej dyspozycji pozostaje kwota 238,25 zł. Jak podała, zestawienie tych wydatków wskazuje, że nie jest w stanie ponieść żadnych dodatkowych zobowiązań bez ogromnego obciążenia budżetu domowego. Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dalej również jako "Zakład" lub "ZUS", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2003 r. do marca 2004 r. w łącznej wysokości 1.401,53 zł wraz odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 1.576 zł. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż podane przez stronę okoliczności nie wypełniają przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako: "u.s.u.s.". Odmowę umorzenia składek Zakład uargumentował również tym, że ocena sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni nie wykazała, by zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". ZUS nie znalazł ponadto podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że w wydanej decyzji ZUS, w sposób pośredni, przyznał, że znajduje się ona w bardzo trudnej sytuacji finansowej, która nie pozwala na realizację obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Mając powyższe na uwadze, zarzuciła, że działanie Zakładu było dowolne, gdyż pomimo wystąpienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, uznał on, że nie jest zobligowany do podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu. W toku postępowania, w odpowiedzi na wezwania z dnia 20 lutego i 14 marca 2013 r., strona wyjaśniła, że mieszka wraz z córką i wnukiem, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. W mieszkaniu zameldowany jest również jej syn S.B. z żoną, lecz w nim nie mieszkają. Strona wskazała, że samochód Ford Mondeo został sprzedany po śmierci męża za kwotę 600 zł, natomiast figurujący w ewidencji pojazdów samochód Opel Kadett został zezłomowany jeszcze za życia męża. Dodała, że po śmierci męża nie prowadzono postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Wyjaśniła, że na jej nazwisko dokonano rejestracji samochodów: Seat Cordoba, Honda Civic i Toyota Camry, ale były one użytkowane przez syna S.B. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzję "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że należności z tytułu składek, których dotyczył przedmiotowy wniosek, wynikały z decyzji z dnia "[...]", którą stwierdzono wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec 2003 r. – marzec 2004 r. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", oddalił odwołanie strony od ww. decyzji. Stwierdzono również, ze z uwagi na toczące się postępowanie, nie wszczęto wobec strony postępowania egzekucyjnego. Wskazując, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona odwołała się do przesłanek umorzenia ww. należności z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., Zakład przywołał brzmienie § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki; Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podniósł, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, iż w jego zakresie mieszczą się wszystkie przypadki, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dodał, że podstawa umorzenia należności została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych. Stwierdził, że z uwagi na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Odnosząc powyższe stanowisko do stanu sprawy, Zakład wskazał, że wnioskodawczyni ma 74 lata. Od dnia 11 października 2012 r. jest wdową. Jest współwłaścicielką mieszkania o pow. 65,55 m² położonego w S. przy ul. "[...]". W mieszkaniu tym mieszka również 51-letnia córka wnioskodawczyni B.D. i jej 25 – letni syn M.D., którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 691,25 zł netto oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Koszty stałe utrzymania mieszkania wynoszą miesięcznie 450 zł. Uwzględniając jednak, że z mieszkania korzystają też inne dorosłe osoby, prowadzące odrębne gospodarstwo domowe, jako stałe koszty miesięcznych opłat za mieszkanie obciążających stronę postępowania przyjęto kwotę 290 zł, co łącznie z wydatkami na leki w wysokości 150 zł, stanowiło kwotę 440 zł. Uwzględniając powyższe ustalenia, Zakład stwierdził, że w przypadku strony nie można przyjąć, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uznał, że uregulowanie całego zadłużenia jednorazowo mogłoby sprawić trudność, ale strona mogłaby spłacać je w ramach częściowych dobrowolnych wpłat w wysokości dostosowanej do jej możliwości płatniczych. W takim wypadku, jak podniósł Zakład, zapłata należności z tytułu składek może przyczynić się do pogorszenia sytuacji strony, jednak nie tak drastycznie, aby okoliczność ta pozbawiła ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazano dodatkowo, że strona nie podjęła starań o uzyskanie renty rodzinnej po zmarłym mężu, która wynosiłaby 85% jego świadczenia w wysokości 1.167,08 zł brutto i byłaby wyższa od emerytury otrzymywanej przez stronę. Zakład podniósł również, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, odnosząca się do poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, znajduje zastosowanie tylko w stosunku do przedsiębiorców, a zatem nie dotyczyła sytuacji strony, która zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 22 stycznia 2007 r. Odnosząc się natomiast do zawartej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przesłanki przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, Zakład wskazał, że strona legitymuje się stopniem niepełnosprawności. Jednakże dodał, że świadczenie emerytalne umożliwia opłacenie należności, dlatego też nie sposób uznać, że przewlekła choroba pozbawiła skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, chociażby w ramach częściowych dobrowolnych wpłat. Zakład ocenił ponadto, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 z 2002r. ze zm.), uznając, że unormowanie to obejmuje należności za okres do dnia 31 grudnia 2001 r., zaś zadłużenie strony dotyczy lat 2003 – 2004. ZUS wskazał, że rozstrzygając sprawę, uwzględnił zasadę tzw. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Podkreślił, iż w przeciwieństwie do wierzyciela prywatnego występującego w stosunkach o charakterze cywilnoprawnym, nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Zwrócił uwagę, że powszechnie wiadomym jest, iż środków pochodzących ze składek brakuje. Z powyższych względów interes społeczny, jakim jest zapewnienie środków na świadczenia dla społeczeństwa, uzasadniał odmowę umorzenia, mimo sytuacji, w jakiej znajdowała się strona. Zdaniem Zakładu, wyważył on należycie w niniejszej sprawie często niezgodny interes społeczny i słuszny interes obywatela. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby natomiast do konieczności umorzenia należności każdemu podmiotowi, który złoży wniosek uzasadniony trudną sytuacją finansową. Jak stwierdził Zakład, sytuacja rodzinna, zdrowotna i ekonomiczna, w jakiej znalazła się strona może jest traktowana w sposób szczególny, jednakże nie może być ona zakwalifikowana jako szczególnie drastyczna, która uzasadniałaby podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia. Przeczy temu w sposób oczywisty fakt posiadania źródła dochodu, jakim jest świadczenie emerytalne, oraz posiadanie majątku nieruchomego. Zakład ponowił również argumentację, że strona sama pozbawiła się podwyższenia swojego dochodu, nie składając wniosku o przysługującą jej rentę rodzinną. W skardze na powyższą decyzję strona ponownie odwołała się do swej sytuacji materialnej i zdrowotnej, wskazując, że jedynym źródłem utrzymania jest niska emerytura, zaś stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Podniosła, że należności z tytułu składek powstały na skutek błędnego poinformowania jej przez pracownika Zakładu, że w czasie zawieszenia działalności gospodarczej nie ma obowiązku opłacania składek. Jak wskazała, do chwili wydania w 2012 r. decyzji stwierdzającej wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie otrzymała żadnego upomnienia dotyczącego składek z okresu 2003 i 2004 r. Wyjaśniła również okoliczności nabycia samochodów osobowych oraz ich zbycia. Wskazała, że mieszkanie, w którym aktualnie zamieszkuje, nabyła po sprzedaży poprzedniego mieszkania, za które nie była w stanie opłacać czynszu. Środki ze sprzedaży tego mieszkania przeznaczyła zaś na spłatę długu z tytułu nieuiszczonego czynszu, nabycie obecnego mieszkania za kwotę 40.000 zł oraz jego remont. Do skargi strona dołączyła dokumentację dotyczącą stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przepis § 2 powołanego wyżej artykułu stanowi natomiast, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wskazać dalej należy, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja, został już wyżej przedstawiony, dlatego też, w ocenie Sądu, nie ma konieczności jego ponownego powielania w całości. W dalszej części uzasadnienia elementy stanu faktycznego będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez Zakład subsumcji stanu faktycznego pod przepisy prawa. Podkreślić bowiem należy, że stan faktyczny jest pomiędzy stronami postępowania niesporny, strona skarżąca kwestionuje natomiast ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika z akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrywał złożony przez stronę wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne w aspekcie trzech podstaw prawnych, a mianowicie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia, a ponadto art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Przy czym zauważenia wymaga, że rozpatrując ponownie sprawę w związku z wnioskiem strony z dnia 28 stycznia 2013 r., Zakład ograniczył się do zbadania dwóch ostatnich z wyżej wymienionych podstaw umorzenia należności z tytułu składek, wskazując, że pozostawienie poza zakresem rozważań przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. było uzasadnione treścią wniosku strony, która dokonanych ustaleń i oceny Zakładu w tym zakresie nie kwestionowała. Odnosząc się do zatem do stanu prawnego sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Przepis art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. wymienia przypadki całkowitej nieściągalności, wśród nich m.in. zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5) czy też sytuacja, w której jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział natomiast możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 ww. rozporządzenia, w którym wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to: - sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1); - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2); - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust.1 pkt 3). Stosownie zaś do 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, należności z tytułu składek mogą być również umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności osobom fizycznym, nie podlegającym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.), jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Odnotowania wymaga również uwaga, ze z cytowanych wyżej unormowań wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład orzeka w granicach uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w którym panuje powszechnie zgoda co do tego, że dopuszczenie przez ustawodawcę rozstrzygania sprawy administracyjnej w oparciu o uznanie administracyjne nie oznacza, iż decyzja administracyjna może być dowolna. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest bowiem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Orzekający w sprawie Sąd podziela przy tym w całości i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1902/11 (opubl. na stronie internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w świetle którego "uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 )". Istotne jest również, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2026/11 (opubl. na stronie internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że odparciu zarzutu dowolności rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym od dopuszczonej przez ustawodawcę możliwości umorzenia należności z tytułu składek służy sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", zasada uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Zasada ta bowiem odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (p. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). W świetle tej zasady, przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji administracyjnej powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. W swych orzeczeniach NSA wielokrotnie wskazywał (m.in. w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 32167), że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek, organ – odmawiając zastosowania tej instytucji – zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W kontekście związania zasadą uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli trzeba mieć również na uwadze wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2007 r. stanowisko NSA, że istnieje ryzyko, że wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie zaś rozumienie omawianej instytucji byłoby sprzeczne z jej społeczną funkcją. W ocenie Sądu, ZUS w zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zaś nie dokonał należytego wyważenia interesu wnioskodawczyni zobowiązanej do uiszczenia składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych zgodnie z art. 7 K.p.a.. Tymczasem dla oceny, czy zachodzi możliwość zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek, w tym w oparciu o 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia – które to przepisy, w związku z treścią wniosku strony, stanowiły zasadniczy przedmiot analizy przeprowadzonej w zaskarżonej decyzji – bardzo istotna jest szczegółowa, wnikliwa i wszechstronna analiza dotycząca sytuacji osoby ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek. Trafnie Zakład w tym kontekście zauważył, że użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "w szczególności" oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w ww. rozporządzeniu oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może natomiast polegać na fragmentarycznej, nie do końca jasnej i po części sprzecznej ocenie faktów, które uznano za udowodnione. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której Zakład, nie kwestionując wyjaśnień strony w zakresie wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu z tytułu emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego (w łącznej wysokości 844,25 zł) oraz wydatków na utrzymanie mieszkania i leczenie (w łącznej wysokości 440 zł), stwierdził, że spłata zaległości z tytułu składek, dokonywana poprzez częściowe dobrowolne wpłaty dostosowane do aktualnych możliwości płatniczych, co prawda może przyczynić się do pogorszenia sytuacji strony, "jednak nie tak drastycznie, aby okoliczność ta pozbawiła możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych" (s. 6 decyzji). Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, zauważyć należy, że po dokonaniu prostego działania matematycznego, którego Zakład w swej decyzji z niezrozumiałych przyczyn nie przeprowadza, okazuje się, że po uwzględnieniu wydatków na utrzymanie mieszkania i kosztów leczenia, pozostała stronie na utrzymanie prowadzonego przez nią 1 – osobowego gospodarstwa domowego, w tym m.in. na wyżywienie, kwota wynosi ok. 400 zł miesięcznie. Mając na uwadze wysokość tej kwoty, trudno zaaprobować wnioski zaskarżonej decyzji, że zapłata przez stronę należności z tytułu składek może jedynie przyczynić się do pogorszenia jej sytuacji. Powyższe wskazuje na sprzeczność przeprowadzonej przez Zakład oceny z zasadami doświadczenia życiowego. Zakład nie tylko bowiem uznał kwotę ok. 400 zł (pozostającą do dyspozycji skarżącej po opłaceniu kosztów mieszkania i leczenia) za niestwarzającą zagrożenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ale również uzasadniał, że strona jest w stanie wygospodarować z tej kwoty środki pozwalające jej na dobrowolną spłatę zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej wysokości 2.977,53 zł. Przy czym pominął przy formułowaniu powyższej oceny okoliczność, że strona korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, co samo w sobie wskazuje na zaistnienie już aktualnie, jeszcze przed rozpoczęciem spłacania zaległości z tytułu składek, przesłanki niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zarzucił natomiast stronie, że nie podjęła ona starań o uzyskanie renty rodzinnej po zmarłym mężu, nie dochodząc jednak bliżej przyczyn (obawa przed zajęciem egzekucyjnym wyższego świadczenia emerytalnego czy też niska świadomość prawna), dla których strona miałaby dobrowolnie zrezygnować z przysługującego jej uprawnienia, w efekcie którego mogłaby uzyskiwać wyższe świadczenie emerytalne. W ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy wymogom należytej oceny dowodów nie czyni zadość twierdzenie, że strona sama "pozbawiła się podwyższenia swojego dochodu nie składając wniosku o rentę rodzinną" (s. 7 decyzji). Zdaniem Sądu, powyższy sposób rozumowania Zakładu można sprowadzić do twierdzenia, że skarżąca, posiadając do dyspozycji kwotę ok. 400 zł miesięcznie na wyżywienie i inne niezbędne potrzeby, jest w stanie spłacić zaległości z tytułu składek w łącznej wysokości 2.977,53 zł, nie pogarszając drastycznie swej sytuacji życiowej. Przy czym Zakład, nie jest w powyższej ocenie konsekwentny, twierdząc z kolei na s. 7 decyzji, że "sytuacja rodzinna, zdrowotna i ekonomiczna, w jakiej znalazła się Pani może jest traktowana w sposób szczególny, jednakże sytuacja materialno – bytowa nie może być zakwalifikowana jako szczególnie drastyczna, która uzasadniałby podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia". Z powyższego wynika, że Zakład ocenia ogólną sytuację strony jako szczególną, co mogłoby wskazywać na spełnienie przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednakże odmawia jej atrybutu "szczególnej drastyczności", która, jak można by domniemywać w kontekście powyższych stwierdzeń, stanowiłaby dla organu dostateczne uzasadnienie dla możliwości zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Zakład nie wyjaśnia przy tym, co rozumie przez pojęcie "drastycznej sytuacji", nie przedstawia wyliczeń czy też nie wskazuje kwot, które w jego ocenie uzasadniałyby wystąpienie tej przesłanki. Taki zaś sposób analizy przesłanek wynikających z § 3 ust.1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie może zostać zaakceptowany. W ocenie Sądu, przeprowadzony w rozpatrywanej sprawie sposób wnioskowania wykroczył poza swobodę oceny zebranych w sprawie dowodów (art. 80 K.p.a.). Zauważyć należy, że w świetle stanowiska wyrażonego w powoływanym już wyżej wyroku NSA z dnia 6 lutego 2013 r., prawidłowo przeprowadzona ocena powyższych kwestii nie może się sprowadzić jedynie do ustalenia średnich miesięcznych dochodów skarżącej i wskazanych przez nią tzw. stałych wydatków, gdyż konieczne jest również dokonanie w świetle takich ustaleń – decydujących dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się cyt. przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą. Przy czym punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Ustalając zatem okoliczność, czy w związku z obowiązkiem spłaty zaległości mogą wystąpić dla zobowiązanej skutki w postaci utraty możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, Zakład powinien był zbadać nie tylko aktualną sytuację majątkową zobowiązanej oraz perspektywy polepszenia jej sytuacji finansowej (np. na skutek złożenia wniosku o rentę rodzinną), ale powinien też brać pod uwagę, że długotrwałość egzekucji z jedynego źródła dochodu, które – jak wskazuje strona już aktualnie nie zapewnia jej terminowego regulowania kosztów utrzymania mieszkania – może ostatecznie doprowadzić ją do utraty możliwości zaspokojenia swoich potrzeb życiowych. W dłuższej perspektywie zobowiązana może bowiem utracić możliwość "ratowania" swojej sytuacji przesunięciami koniecznych wydatków w poszczególnych okresach czy też drobnymi pożyczkami. Zauważyć ponownie należy, że w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym, nie można uznać za prawidłową sytuację, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, a taka sytuacja w niniejszej sprawie już nastąpiła. W odniesieniu natomiast do argumentacji zaskarżonej decyzji nawiązującej do realizacji zasady z art. 7 K.p.a., tj. obowiązku wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, wskazać należy, że stwierdzenie, w świetle którego nie zachodzi sytuacja dostatecznie ważnego interesu osoby zobowiązanej, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z interesem publicznym, w tym interesem pozostałych osób ubezpieczonych w ZUS, jest po części arbitralne i nie poparte w pełni zrozumiałym uzasadnieniem, co pozwala na przyjęcie, że jest ono dowolne. Odmawiając w przedmiotowych okolicznościach faktycznych umorzenia, Zakład powinien jasno i jednoznacznie przeanalizować możliwości finansowe strony, jak i konsekwencje, jakie pociągnie za sobą zastosowanie, bądź też niezastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jak zaś już wyżej zaznaczono, analizując konsekwencje rozstrzygnięcia w zakresie jego znaczenia dla interesu społecznego, powinien mieć w szczególności na uwadze, że w interesie tym nie leży sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną do środków pomocy państwa. Wobec powyższego skonstatować należy, iż w niniejszej sprawie Zakład nie uzasadnił w stopniu wymaganym dla decyzji uznaniowych swoich ustaleń i wniosków, które winny być osadzone w bardzo precyzyjnie przeanalizowanym stanie faktycznym. Mając zaś na uwadze stwierdzone w toku kontroli sądowej naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że stosownie do art. 77 K.p.a. Zakład był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego wymagało, stosownie do art. 80 K.p.a., poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego. Ocena ta następnie powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, zawierającym wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, co jest istotne z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu nierozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy. Na marginesie sprawy Sąd stwierdził, że na aprobatę nie mogła również zasługiwać niekonsekwencja w działaniu Zakładu, który pomimo tego, że strona w toku postępowania podstaw żądania umorzenia należności z tytułu składek niezmiennie upatrywała w swej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, przez co wskazywała na istnienie przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., rozpatrując po raz pierwszy sprawę przeanalizował ją w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a ponadto 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, a w toku ponownego rozpatrzenia sprawy – jedynie w kontekście dwóch ostatnich z ww. podstaw prawnych. Powyższe postępowanie było o tyle zaskakujące, że w sytuacji, gdy Zakład w zaskarżonej decyzji uznał, że jest związany podstawą prawną zakreśloną wnioskiem strony, to powinien był konsekwentnie realizować ją w toku całego postępowania, czego jednak nie uczynił. Ponadto w zaskarżonej decyzji ZUS wskazał, że w związku z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedmiotem rozpatrzenia uczyni analizę sprawy w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., po czym odniósł się również do przesłanek umorzenia z art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, pomijając przesłanki umorzenia należności związane z jej całkowitą nieściągalnością (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.). Wskazać przy tym należy, że co prawda strona, odwołując się we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek do pewnych okoliczności faktycznych, które w jej ocenie mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wskazała jednak wprost podstawy prawnej, która w sposób wiążący dla Zakładu zakreśliłaby ramy materialnoprawne prowadzonego postępowania. Wprost przeciwnie, należy zakładać, że strona, wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek, żądanie to może wywodzić z różnych przepisów prawa materialnego, a zadaniem Zakładu jest przeanalizowanie sprawy administracyjnej w kontekście wszystkich z możliwych podstaw prawnych normujących tę instytucję, tak jak to uczyniono w pierwszej z wydanych w sprawie decyzji z dnia "[...]". W powyższym zaś kontekście w toku ponownego rozpatrzenia Zakład powinien był przeanalizować nie tylko możliwości umorzenia należności z tytułu składek wywodzone z przepisów wymienionych w decyzji z dnia "[...]", ale również czy złożony w niniejszej sprawie wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Podejmując bowiem decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, Zakład obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia. I choć postępowanie unormowane przepisami ww. ustawy z dnia 9 listopada 2012 r., która weszła w życie z dniem 15 stycznia 2013 r., wszczyna się wniosek strony, a w niniejszej sprawie wniosek o umorzenie należności z tytułu składek został złożony jeszcze przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to Zakład powinien przeanalizować, czy poprzez złożenie po dniu 15 stycznia 2013 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie spełniła wymogów określonych w art. 1 ust. 4 tzw. ustawy abolicyjnej z dnia 9 listopada 2012 r. W sytuacji natomiast uznania natomiast przez Zakład, że złożony przez stronę w niniejszej sprawie wniosek nie mógł zainicjować postępowania unormowanego w ww. ustawie z dnia 9 listopada 2012 r., to względy zasady z art. 9 K.p.a. wymagały przynajmniej poinformowania strony i udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w kwestii możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie innych przepisów prawa niż te, które były przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że tzw. ustawa abolicyjna jest zdecydowanie korzystniejsza dla ubiegających się o umorzenie należności niż dotychczasowe podstawy prawne w ustawie systemowej. Wprowadza ona bowiem swego rodzaju automatyzm w zakresie umarzania należności, likwidując tym samym element uznaniowości w decyzjach Zakładu w odniesieniu do osób, które w okresie od 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. prowadziły działalność gospodarczą i posiadają nieopłacone składki na ubezpieczenia za ten okres. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wobec stwierdzonych powyżej uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.