II SA/Kr 500/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. i T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lutego 2013 r., Nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. Z. i T. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. nr [...] nakazał A.Z. i T.Z. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul[...] w K. , zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 30 stycznia 2013 r. A.Z. i T.Z. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W świetle art. 57 § 1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została doręczona A.Z. i T.Z. w dniu 15 stycznia 2013 r. Decyzja ta, wobec nieobecności adresata, została zgodnie z art. 43 K.p.a. doręczona za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Wobec powyższego odwołanie od wymienionej decyzji zarówno A.Z. jak i T.Z. mogli złożyć najpóźniej w dniu 29 stycznia 2013 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone bezpośrednio na dziennik podawczy organu I instancji w dniu 30 stycznia 2013 r., czyli z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.Z. i T.Z. , domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 43 K.p.a. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia aktu administracyjnego stronom postępowania, mimo że decyzja administracyjna nie została doręczona adresatom ani żadnej z osób wskazanych w tym przepisie, zatem nie sposób przyjąć, ze doszło do skutecznego doręczenia; 2/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pomyłka organu I instancji nie może ich obciążać. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 1 lutego 2013 r. potwierdził terminowe wniesienie odwołania, co spowodowało, że skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Ponadto zakwestionowano skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji wskazując, że decyzja została odebrana przez osobę, która nie mieści się w katalogu osób wymienionych w art. 43 K.p.a. D.G. , która odebrała przesyłkę w dniu 15 stycznia 2013 r. opiekowała się jedynie mieszkaniem skarżących w związku z ich nieobecnością. Osoba ta nie jest domownikiem w rozumieniu art. 43 K.p.a., jak również nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie, a tym bardziej nie była upoważniona do odbioru korespondencji adresowanej do skarżących. Zakwestionowali również fakt, czy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znalazło się zobowiązanie podpisującej do przekazania listu adresatom. Na potwierdzenie swoich wywodów skarżący przedłożyli zestawienie operacji bankowych za miesiąc styczeń 2013 r., gdzie wykazane są operacje bankowe w czasie pobytu w [...] oraz oświadczenie D.G. wraz z kserokopią jej dowodu osobistego. Reasumując autorzy skargi podnieśli, że nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji błędów organów administracyjnych, polegających na nieskutecznym doręczeniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ wskazał, że decyzja została doręczona w dniu 15 stycznia 2013 r. za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania i wydanego w jego wyniku postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2013 r., Sąd stwierdził, że organ ustalił stan faktyczny w zakresie doręczenia stronie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji, stosownie do art. 7 K.p.a., jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. było zbadanie, stosownie do zasad doręczenia pism określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w jakim trybie oraz w jakim faktycznie dniu powołana wyżej decyzja została stronie doręczona i czy w ogóle można uznać, że wskazywana decyzja została skutecznie doręczona, uwzględniając przesłanki zawarte w art. 43 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym do rąk własnych (tzw. doręczenie właściwe). Wyjątkiem od tej zasady są tzw. doręczenia zastępcze uregulowane w art. 43 i art. 44 K.p.a. Zgodnie z art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepisy regulujące doręczenia zastępcze – jako wyjątki od zasady – powinny być rozumiane wąsko. Przyjąć więc należy, że "domownikiem" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest osoba, która pozostaje z adresatem pisma we wspólnym gospodarstwie domowym. Będzie tu zatem chodzić o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 K.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2247/11). Przepis art. 43 K.p.a. wyraźnie mówi o "domowniku" nie wskazując przy tym, ze ma to być każda osoba obecna w mieszkaniu w dacie odbioru korespondencji. Zatem przepis używając pojęcia "domownik" zobowiązuje do należytego zdefiniowania tego określenia. Niewątpliwie należy uznać za domownika osobę spokrewnioną z adresatem pisma ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/10, LEX nr 1151842). W przedmiotowej sprawie ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że decyzja organu I instancji adresowana do skarżących odebrana została przez D.G. Jakkolwiek nie ma na nich adnotacji kim D.G. jest dla skarżących, zaznaczone zostało jedynie, iż jest pełnoletnim domownikiem. A.Z. i T.Z. w skardze wyjaśnili, ze D.G. nie mieszka z nimi, a jedynie opiekowała się mieszkaniem podczas ich zagranicznej podróży. Fakt, że w tym okresie przebywali w A. potwierdzili przedkładając zestawienie transakcji bankowych za ten okres czasu. Skoro D.G. nie mieszka ze skarżącymi, co wynika również ze złożonego przez nią oświadczenia (k-12 akt sądowych), posiada inny adres zameldowanie i nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego to te okoliczności wykluczają możliwość uznania jej za domownika. Wspomnieć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1421/10 uznał, że doręczenie decyzji osobie, która opiekowała się mieszkaniem podczas nieobecności skarżących i przebywała w tym mieszkaniu krótkotrwale dokonane jest z naruszeniem art. 43 K.p.a. Ponadto zauważyć należy, że przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, może zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przykładowo, tak jak w niniejszej sprawie, treść odwołania, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lutego 2013 r. (organ stwierdził jednoznacznie, że odwołanie wniesiono w terminie) czy też zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, może wskazywać na wątpliwości co do sposobu (prawidłowości) lub terminu doręczenia stronie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest wówczas zobowiązany, zgodnie z art. 81 K.p.a., do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do okoliczności będącej przedmiotem wyjaśnienia i mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił czy nastąpiło skuteczne doręczenia skarżącym decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 stycznia 2013 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.