I SA/Wa 436/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. w O. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej (biurowiec, budynek gospodarczy i ogrodzenie), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w jednostce ewidencyjnej i obrębie R., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. wystąpił B. w O. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. W wyniku wniosku B. w O. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., o nr j.w. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Minister wskazał, za organem pierwszej instancji, że podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazany przepis odnosi się do mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, które stało się w dniu wejścia w życie ustawy – w dniu 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Organ stwierdził, że z analizy przedmiotowej sprawy wynika, iż na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., Nr [...], działka ewidencyjna nr [...] została uznana za mienie gminne. Przywołaną decyzję wydano na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W zasadnieniu tej decyzji wskazano z kolei, że po dokonaniu postępowania wyjaśniającego polegającego głównie na złożeniu do protokołu wyjaśnień przedstawicieli Samorządu [...] stwierdzono, iż faktycznie nieruchomość ta długo przed wejściem w życie powołanej na wstępie ustawy stanowiła mienie gromadzkie, z którego korzystali wszyscy mieszkańcy Gminy R. Minister podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., jest decyzją deklaratoryjną, czyli nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych, a poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. na dzień 5 lipca 1963 r. W konsekwencji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mienie gminne podlegało komunalizacji na podstawie art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), a nie jak powołano w podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., na postawie art. 5 ust. 1 tejże ustawy. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że powołanie się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, wskazuje aczkolwiek na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając podstawę w innym przepisie tej ustawy. Jednocześnie Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 1991 r., Nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] lipca 1991 r., na mocy której przekazano na rzecz B. w O. na czas nieokreślony współużytkowanie działki zabudowanej położonej we wsi R. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w części 1/5. Następnie Minister podniósł, że postępowanie kontrolne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i jest ono nadzwyczajnym trybem postępowania, który stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Minister podkreślił, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. nie zaszła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu B., Minister wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji Kierownika Urzędu R. w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. - czego domaga się wnioskodawca, kwestionując tym samym prawidłowość decyzji komunalizacyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że podnoszony zarzut pozbawienia wnioskodawcy prawa do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym przed Wojewodą [...] może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). B. w O., nie zgodził się z powyższą decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności określonej w art. 7 zasady praworządności poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w interesie społecznym oraz słusznym interesie strony; 2) niedokonanie analizy oraz ustosunkowania się do zarzutów wniosku B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]; 3) nieustosunkowanie się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O., stanowiącej podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], która wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że u podstaw decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r. "legła" wydana dla jej potrzeb decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., przekwalifikująca działkę nr [...] w R. na mienie gminne. Starostwo Powiatowe nie okazało dokumentacji na podstawie, których dokonano takiego przekwalifikowania, a powołanie się w decyzji na przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych budzi poważne wątpliwości z powodu braku możliwości ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Następnie, strona skarżąca podniosła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarta została jednocześnie prośba o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., a stosownie do art. 154 § 1 powyższa decyzja jako deklaratoryjna, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, a nie ulega wątpliwości, że słuszny interes strony jak i zażegnanie wytwarzającego się konfliktu społecznego za tym przemawia. Reasumując, stwierdzono, że decyzja komunalizacyjna zawiera wady formalne, wydana została bez podstawy prawnej, oraz potwierdza nieprawdę, gdyż jej podstawę, stanowiła wadliwa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1995 r. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 28 czerwca 2013 r., pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny D. Z. poparła skargę oraz przedłożyła kserokopię pisma Banku skierowanego do Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., z którego wynika, że przed tym organem toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była kontrola decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] listopada 1995 r., została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powyższą decyzją Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej (biurowiec, budynek gospodarczy i ogrodzenie), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w jednostce ewidencyjnej i obrębie R. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że powyższa nieruchomość, na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., Nr [...], została uznana za mienie gminne w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Kontrolując powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. organ nadzorczy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1995 r. poświadcza jedynie stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. na dzień 5 lipca 1963 r., oraz że decyzja komunalizacyjna, z uwagi na stan faktyczny sprawy, powinna zostać wydana nie w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, lecz w oparciu o przepis art. 7 tej ustawy. Powyższa wadliwość nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że Wojewoda mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając podstawę w innym przepisie tej ustawy. Bank Spółdzielczy w O. żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. podnosząc, że Wojewoda [...] nie mógł powyższą decyzją skomunalizować na rzecz Gminy R. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, tj. działki nr [...], gdyż nie było to mienie gminne w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Okoliczność ta, wynika zaś z faktu, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1995 r., uznająca niniejszą nieruchomość za mienie gminne, zdaniem B., jest wadliwa. A skoro tak, nie można twierdzić, że komunalizacja powyższego mienia dokonana decyzją Wojewody [...] jest prawidłowa. Powyższe zarzuty skargi nie zyskały akceptacji Sądu. I tak trafnie Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., pomimo że powoływała w podstawie prawnej niewłaściwy przepis prawa, tj. art. 5 ust. 1 zamiast art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie jest obarczona wadą w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że decyzja komunalizacyjna została wyda bez podstawy prawnej, gdyż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż wymienia niewłaściwy przepis, bądź go nie wymienia (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"; por. też wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06, LEX nr 315975: "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W konsekwencji, prawidłowo także Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] listopada 1995 r. nie narusza rażąco prawa, tj. art. 7 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 ww. ustawy, mienie gminne (...), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Oznacza to, iż obowiązkiem organu nadzorczego było skontrolowanie, czy na dzień 27 maja 1990 r. komunalizowana nieruchomość (zabudowana działka nr [...]) była mieniem gminnym. Skoro więc okoliczność powyższa wynikła z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r., Nr [...], w której nieruchomość ta została uznana za mienie gminne w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. – organ nadzorczy nie był uprawniony do innej konstatacji. Minister prawidłowo stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest władny do oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. W konsekwencji, skoro strona skarżąca kwestionuje prawidłowość komunalizacji działki nr [...], dokonanej decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. - z uwagi na wadliwość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 1995 r. - powinna w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować (w odpowiednim trybie) prawidłowość decyzji, która była podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, działania w tym kierunku strona skarżąca podjęła. Biorąc pod uwagę treść przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. oraz powyższy stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji, a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7