II OSK 26/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del NSA Janusz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 472/13 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 19.04.2012 r. na działce nr [...] w W. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na działce tej zlokalizowany jest budynek mieszkalny wyposażony w dwie rury spustowe odprowadzające wody deszczowe z dachu, usytuowane od wschodniej i zachodniej strony budynku. Rura od strony wschodniej schowana jest pod płytkę odbojową, poprowadzoną pod ziemią, gdzie w podwórzu łączy się z rurą z budynku inwentarskiego i biegnie wzdłuż ściany szczytowej stodoły, ma ujście ok. 6,50 m za stodołą. Budynek inwentarski ma dach jednospadowy, wyposażony jest w jedną rurę spustową schowaną pod ziemię. Rura ta łączy się z rurą biegnącą od budynku mieszkalnego. Według oświadczenia inwestora – M. G., rura od strony wschodniej montowana była po nadbudowie domu, schowana została pod ziemię ok. 2006 r. W tym samym czasie schowana została pod ziemię rura spustowa od budynku inwentarskiego i cała kanalizacja wraz z odpływem została wykonana w 2006 r. Wszystkie elementy pod ziemią wykonane są z rur drenarskich z tworzywa. Inwestor na wykonanie powyższych robót nie posiada ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Z kolei podczas oględzin w dniu 12.07.2012 r. E. W. wskazał w terenie przebieg drenażu od budynków M. G.. Nie stwierdzono istnienia drenażu biegnącego przy granicy działki nr ewid. 917 (własność W. i E. W.). Zgodnie z oświadczeniem inwestora, wskazywany przez E. W. wylot jest wylotem drenażu spod budynku mieszkalnego, wykonanego podczas jego budowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach umorzył postępowanie w sprawie sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w W. od strony wschodniej budynku oraz z dachu budynku inwentarskiego z odprowadzeniem systemem rur na teren własnej działki. W uzasadnieniu stwierdził, że odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego od strony wschodniej oraz z dachu budynku inwentarskiego od strony południowej odbywa się systemem rur drenarskich na teren własny działki inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach zwrócił uwagę na § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) [dalej rozporządzenie], zgodnie z którym działka budowlana, na której usytuowane są budynki powinna być wyposażona w kanalizacją umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Organ przytoczył także § 28 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w świetle którego, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Następnie organ stwierdził, że koniec rury drenarskiej zlokalizowany jest ok. 6,50 m za budynkiem inwentarsko-składowym, a ukształtowanie terenu działki inwestora powoduje, że woda rozlewa się po jego działce zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku wschodnim. Działka Władysławy i E. W. sąsiaduje z przedmiotową działką od strony północnej i jest zaniżona w stosunku do niej. Odległość końca rury drenarskiej i ukształtowanie terenu działki inwestora zapobiega zlewaniu się wód odprowadzanych rurą na działkę pp. W.. Z ustaleń organów wynikało, że brak jest podstaw do uznania, by na działce inwestora istniała instalacja kanalizacyjna (na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę). Nie stwierdzono bowiem wykonania studzienki wieńczącej tego rodzaju instalację. Instalacją taką nie jest natomiast samo spięcie rur spustowych z rurami drenarskimi. Od tej decyzji odwołanie złożył E. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 9, art. 11, art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a.) oraz prawa materialnego (§ 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Wniósł w związku z tym o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie tej decyzji oraz nakazanie M. G. odprowadzanie wód opadowych do przygotowanego w tym celu dołu chłonnego bądź zbiornika retencyjnego. Odwołujący zarzucił, że w decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałoby z jakich powodów organ umorzył przedmiotowe postępowanie. Przede wszystkim nie wiadomo, w oparciu o jakie dowody organ uznał, że sposób odprowadzenia wód opadowych z budynku M. G. na teren własnej działki odpowiada wymogom przewidzianym w § 28 ust. 2 rozporządzenia. Wynikająca z niego możliwość odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony zachowana jest jedynie wówczas, gdy wody te pozostają na tym terenie, a nie przedostają się dalej na działki sąsiednie. Warunkiem zastosowania tego sposobu odprowadzania wód jest zatem chłonność gruntu. W tym zakresie winien zaś być powołany odpowiedni biegły. Podniósł, że na należącej do niego działce zalega woda pochodząca z gruntu M. G.. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podniósł, że M. G. wykonał odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego i budynku inwentarskiego, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w W., systemem rur na teren własnej działki. Roboty te wykonane zostały w 2006 r. i polegały na wprowadzeniu rur spustowych odprowadzających wody opadowe z budynku mieszkalnego i inwentarskiego do gruntu i odprowadzenie tej wody wspólną rurą na teren działki inwestora (wylot znajduje się w odległości 6,50 m za budynkiem inwentarskim). W świetle regulacji ustawy - Prawo budowlane, wskazane prace nie wymagały uzyskania tak pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia właściwemu organowi. Nie stanowiły one także budowy urządzenia budowlanego. Wykonane przez inwestora odprowadzenie wód zgodne jest, w ocenie organu odwoławczego, z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego i inwentarskiego odprowadzane są na nieutwardzony teren własny właściciela działki nr ewid. [...]. Taki sposób odprowadzania wód opadowych nie pogarsza warunków użytkowych otoczenia. Nie następuje zakłócenie gospodarki wodnej sąsiednich działek i naruszenie praw osób trzecich. Biorąc powyższe pod uwagę PWINB w Rzeszowie uznał, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało uzasadnioną koniecznością jego umorzenia. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte zbadanie sprawy i brak ustosunkowania się do dowodów wskazanych w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. W ocenie Sądu meriti, przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organy orzekające w niniejszej sprawie zaniechały prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Stan ten – jak skonstatował Sąd I instancji - został ustalony w oparciu o dwukrotnie przeprowadzone oględziny – w dniu 19.04.2012 r. i w dniu 12.07.2012 r. z udziałem skarżącego, który czynnie w nich uczestniczył. W czasie tych oględzin na żądanie skarżącego wykonany został przekop na działce M. G. w celu sprawdzenia czy została w tym miejscu zakopana rura drenażowa. W toku postępowania skarżący zgłaszał liczne zastrzeżenia co do zebranych dowodów, a organ I instancji ustosunkowywał się do nich. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, prawidłowo też został oceniony. Dalej WSA w Rzeszowie stwierdził, że słusznie wywiodły organy, że system odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego od strony wschodniej oraz z dachu budynku inwentarskiego od strony południowej na działce M. G. nie może być uznany za instalację kanalizacyjną w rozumieniu § 122 rozporządzenia, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu instalację kanalizacyjną stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku. Ustęp 2 stanowi zaś, że instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożliwiać odprowadzanie ścieków, a także wód opadowych z tego budynku, jeżeli nie są one odprowadzane na teren działki, oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących tych instalacji. Przepisy ww. rozporządzenia w § 28 ust. 2 dopuszczają natomiast w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie M. G. odprowadza wody opadowe na teren własnej działki, który jest nieutwardzony, a zatem zgodnie z ww. przepisem. Zdaniem Sądu meriti, wymienione we wskazanym przepisie sposoby odprowadzenia wód opadowych: na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych i zbiorników retencyjnych mają charakter alternatywy rozłącznej, co oznacza, że dla uznania legalności odprowadzenie wód wystarczy, by nastąpiło ono w jeden z trzech wymienionych sposobów. Słusznie zatem organy uznały, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Sąd podkreślił również, że przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dowody nie potwierdziły przypuszczeń skarżącego, że M. G. na swojej działce podłączył kanalizację deszczową do kanalizacji sanitarnej. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik E. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. § 28 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wystarczający kwestii wyeliminowania zalewania wodami opadowymi sąsiedniej nieruchomości; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, art. 77 i ar. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, ar. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podawanych wielokrotnie przez skarżącego, dotyczących spływania na jego nieruchomość wód opadowych oraz nie nałożenie na M. G. obowiązku sporządzenia opinii technicznej, określającej czy wody opadowe nie są kierowane na teren sąsiedniej nieruchomości oraz dostarczenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej tego terenu; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach umarzająca postępowanie w sprawie sposobu odprowadzania wód opadowych. Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 55 § 2 ustawy p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art. 106 § 4 ustawy p.p.s.a. powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakazu wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 niepublikowane). Rzeczą sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej - jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 niepublikowany). Jednakże nie jest naruszeniem art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. odmowa zaakceptowanie przez sąd, jako niezgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz odmowa przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z taką sytuacją natomiast niewątpliwie nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie może odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnić w związku z tym należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, czy prawnego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zgodzić się należy w tym zakresie co prawda ze skarżącym kasacyjnie, że powyższe uzasadnienie, w tej części, faktycznie nie zawiera pełnego, wyczerpującego uzasadnienia. Zauważyć jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, czy też nie przedstawiono pogłębionych rozważań w tym zakresie może stanowić naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie nie sposób wywieść, że mamy do czynienia z taką sytuacją. Po pierwsze nie wykazał tego w sposób jednoznaczny sam skarżący, co było jego obowiązkiem w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto nawet w przypadku uznania tego zarzutu i uchylenia zaskarżanego wyroku nie można byłoby oczekiwać innego rozstrzygnięcia. Zasadnie bowiem, choć rzeczywiście zbyt ogólnikowo, bez wskazania pełnej, przekonującej argumentacji, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zasadnym było umorzenie prowadzonego postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych. Konfrontując zatem treść art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem minimalnych wymogów poprawności, w stopniu w jakim uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. za nieuzasadnione uznać należało zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. i art. 151 tej ustawy. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała w sposób jednoznaczny w jakiej formie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miałby dopuścić się naruszenia przepisu § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) [dalej rozporządzenie]. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w tym zakresie. Po pierwsze, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia przez błędną wykładnię. Po drugie, zwrócić należy uwagę, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która jest bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi w żadnym przypadku podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego, lecz tylko ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 145) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. Ponadto to właśnie przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, jak i kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że to właśnie na właścicielu takiej nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian w odpływie wody, które powstały na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich wskutek przypadku lub działania osób trzecich (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Z kolei na mocy art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, kiedy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że zmiana stanu wód na gruncie może skutkować w takim przypadku wszczęciem i przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie oczywiście organu nadzoru budowlanego. Dlatego też – w ocenie Sądu - dotychczasowe kontrole stanu działek dokonywane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogły w istocie doprowadzić do jednoznacznego ustalenia ewentualnych przyczyny zmiany stosunków wodnych i ich wpływu na działkę należącą do skarżącego. Zaznaczyć bowiem należy, że specyfika postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne odbiega od postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, który na tej płaszczyźnie nie posiada tak szerokich kompetencji jak organ właściwy w sprawach związanych z postępowaniem prowadzonym w związku ze zmianą wód na gruncie. Zadaniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne jest bowiem kompleksowe uregulowanie problemów związanych ze zmianami stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Powyższa okoliczność zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego winna być okolicznością przesądzająca o tym, że skoro organ nadzoru budowlanego uznał, iż usytuowanie i warunki techniczne budynku nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane, a działka skarżącego nie jest zalewana, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego postępowanie wskazuje brak ich naruszeń, to zasadnie organy nadzoru budowlanego umorzyły w tym zakresie prowadzone przez siebie postępowanie. Dodatkowo można wskazać, że obowiązki wynikające z decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego – na podstawie przepisów prawa budowlanego – dotyczyć mogą tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów, co zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie w treści uzasadniania skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy w związku z tym wskazać, że art. 84 § 1 k.p.a. (dotyczący wydawania opinii biegłego) określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W realiach niniejszej sprawie ocena zasadności zastosowania przepisu § 28 ust. 2 rozporządzenia byłaby oceną prawną i jako taka należy do organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych, co uzasadniałoby dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), ani nie zachodziła konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nadzoru budowlanego – poprzez czynności, jakich dokonał – w sposób wszechstronny wyjaśnił okoliczności sprawy i ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ustalone okoliczności sprawy świadczą o braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy. Organ administracji publicznej nie obciążał w tym zakresie obowiązek przeprowadzenia tego dowodu z mocy art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w tym zakresie organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uznanie. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze całokształt przeprowadzonych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę kasacyjną.