II GSK 420/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krzysztofa Pogorzelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 837/13 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 13 marca 2013 r. nr . w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.. 2) zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz K.P. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 837/13, wydanym w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, oddalono skargę. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: K. P., dalej "skarżący" złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na 2011 rok. Łączna powierzchnia gruntów zgłoszona do wspomnianych płatności wyniosła 51,40 ha. W następstwie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniu 7 listopada 2011 r. i w dniach 27-28 marca 2012 r. stwierdzona przez organ powierzchnia uprawianych gruntów wyniosła 39,95 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej, wyniosła 28,66%. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 23 maja 2012 r. nr . odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. przepis art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009. W myśl tego przepisu, jeśli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. W postępowaniu odwoławczym skarżący zarzucił m.in. przeprowadzenie wspomnianych czynności kontrolnych przez osoby nie posiadające wymaganego upoważnienia, co narusza przepisy art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. W świetle ust. 2, upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania. Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 13 marca 2013 r. nr . utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie dopatrując się zasadności zarzutów skarżącego o braku wymaganego upoważnienia przez osoby dokonujące kontroli gospodarstwa skarżącego. Jak wskazano, numery upoważnień wspomnianych kontrolerów widnieją na stronie 1 raportów czynności kontrolnych w polu "identyfikator". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał zarzut braku wymaganego upoważnienia przez osoby kontrolujące jego gospodarstwo, co pozbawia zakwestionowane czynności kontrolne waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów art. 76 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę, o czym była mowa na wstępie. Uznając bezzasadność omawianego zarzutu Sąd pierwszej instancji przyjął w tej mierze domniemanie faktyczne. Według Sądu, co jest oczywiste, dla dokonania czynności kontrolnych organ deleguje umocowanych pracowników. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż prowadzenie czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, nie wymaga posiadania przez kontrolującego pisemnego imiennego upoważnienia wydanego przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które tym samym nie zawiera wskazania osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsca i jej zakresu oraz podstawy prawnej do ich wykonywania. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło na podstawie zapisu, który nie jest protokołem. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucane nieprawidłowości pozbawiają wspomniane protokoły z kontroli waloru dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.). Ponadto, jak zarzuciła skarga kasacyjna, odmawiając dopuszczenia dowodów ze świadków, na okoliczność utrzymywania w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych uznanych przez organ za nieużytkowane rolniczo, w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W świetle wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z czym zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, wymóg przeprowadzenia czynności kontrolnych przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji zmierza do nadania czynnościom tych osób waloru dokumentu urzędowego, w rozumieniu przepisów art. 76 k.p.a. W myśl art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zgodnie z paragrafem drugim tego artykułu, przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej, zresztą podniesiony na wcześniejszych etapach postępowania, kwestionujący upoważnienie osób dokonujących kontroli gospodarstwa skarżącego, na wypadek gdyby okazał się trafny, mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pomimo zarzutów skarżącego, zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, nie podjęli wystarczających działań dla wyjaśnienia wspomnianej kwestii, co uniemożliwia skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu pierwszej instancji, akceptującego pogląd organu o posiadaniu przez omawiane osoby kontrolujące wymaganych upoważnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Materiał dowodowy zgromadzony w tej kwestii zawiera nieścisłości. Odnosi się to do kontroli przeprowadzonej w dniach 27 i 28 marca 2012 r. przez D. A. i D. P.. I tak, na stronie 1 raportu z tej kontroli w polach "identyfikator" w odniesieniu do D. A. wskazany jest identyfikator ., zaś w stosunku do D.P. – .. Natomiast, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy upoważnień dla tych osób, ich upoważnienia mają inne numery identyfikatorów, a mianowicie D.A. . i D. P. .. Co więcej, oba te upoważnienia ważne są od dnia 1 czerwca 2012 r., podczas gdy wspomniana kontrola została przeprowadzona wcześniej, bo w dniach 27 i 28 marca 2012 r. Bez wyjaśnienia tych rozbieżności nie można zasadnie wywodzić faktu posiadania przez wspomnianych kontrolerów upoważnień przewidzianych przepisami art. 31 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W tej sytuacji przedwczesne jest także odniesienie się do zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia w sprawie przepisów art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w następstwie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji odmowy dopuszczenia przez organ w postępowaniu administracyjnym dowodów ze świadków dla podważenia ustaleń wspomnianych kontrolerów, odnoszących się do nieutrzymywania wskazanych gruntów w dobrej kulturze rolnej. Natomiast należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, o braku podstaw dla podważenia ustaleń organu opartych na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2011 r. przez należycie umocowanych J. B. i G. R.a więc mających walor dokumentu urzędowego w świetle przepisów art. 78 k.p.a. Dlatego w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a., nie zostały w sprawie naruszone. W szczególności w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 1 § 2. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Zarzucając naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, skarga kasacyjna nie wykazała, jakie nie przewidziane w tej ustawie środki procesowe zastosował Sąd pierwszej instancji, naruszając ten przepis. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie w sprawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego. Skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na wspomnianą na wstępie decyzję, nie naruszył więc powołanego wyżej przepisu. Z powyższych względów nie doszło również do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a., czego zresztą skarga kasacyjna nie wykazała. W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji (art. 185 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.