II GZ 711/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1017/13 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1017/13, na wniosek Przedsiębiorstwa G. Spółki z o.o. w K. wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z następującym uzasadnieniem. W skardze na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. w K. (dalej: skarżąca) wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że wykonanie decyzji wywoła nieodwracalne skutki w postaci odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, utraty wartości eksploatowanych przez spółkę automatów, konieczności rozwiązania stosunków pracy i najmu lokali związanych z prowadzeniem działalności oraz uszczuplenie dochodów Skarbu Państwa z tytułu podatku od gier ponoszonych przez stronę skarżącą. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez spółkę zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II GZ 501/13, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego postanowienia NSA uznał, że Sąd I instancji - odmawiając wstrzymania wykonania decyzji - ograniczył się do wskazania, iż okoliczności przedstawione przez skarżącą stanowią naturalne następstwa wydania decyzji o cofnięciu rejestracji automatu do gier. Tymczasem - według NSA - "trudne do odwrócenia skutki" w odniesieniu do decyzji cofającej zezwolenie mogą prowadzić do odmiennych wniosków niż w przypadku decyzji dotyczącej cofnięcia rejestracji automatu. Ponadto - zdaniem NSA - Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, takie jak: utrata dochodów, utrata wartości automatów, zwolnienie pracowników oraz odpowiedzialność odszkodowawcza względem nich, rozwiązanie umów najmu, utrata struktury organizacyjnej Spółki oraz utrata zaufania na rynku. Sąd rozpoznający wniosek powinien był odnieść powyższe okoliczności do przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ocenić ich wiarygodność i uzasadnić, dlaczego przemawiają one, bądź też nie przemawiają za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Sąd I instancji powinien był zatem zbadać, czy i w jakim zakresie wykonanie decyzji wpłynie na dalsze prowadzenie działalności oraz funkcjonowanie Spółki oraz czy cofnięcie zezwolenia spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie Sądu I instancji, że opisane we wniosku okoliczności są naturalnym następstwem wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2013 r. (o błędnie wskazanym przedmiocie) jest niewystarczające z punktu widzenia omawianego przepisu. Zauważyć w tym miejscu wypada, że sam fakt, iż dana okoliczność jest "naturalnym następstwem" określonej decyzji, nie przesądza jeszcze, że jej wykonanie nie może nieść za sobą niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. NSA nie zgodził się też ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie zasądzeniem odszkodowania od Skarbu Państwa, co świadczy w istocie o odwracalności skutków zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest instytucją odrębną i niezależną od instytucji odszkodowania, jego istotą jest możliwość przyznania stronie ochrony tymczasowej, tj. do czasu wydania przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie, w przypadku ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zaskarżonym na obecnym etapie postępowania postanowieniem z dnia 9 października 2013 r. wstrzymał wykonanie wskazanej na wstępie decyzji Dyrektora Izby Celnej w K.. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że z brzmienia art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż postanowienie sądu wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji ma charakter wyjątkowy, tzn. jest odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji spoczywa na stronie, która domaga się wydania takiego orzeczenia. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w sposób wystarczająco przekonujący uprawdopodobniła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub zrodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody spółce, dlatego też jej wniosek zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu, cofnięcie przez organ zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. faktycznie spowoduje zarówno znaczne pogorszenie sytuacji finansowej skarżącej spółki, jak też utratę pracy przez spore grono zatrudnionych w spółce pracowników. Dyrektor Izby Celnej w K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Powołując się na pogląd ujęty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 26/04, organ podniósł, że wstrzymanie wykonania odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy decyzja objęta skargą nie została jeszcze wykonana, a jej wykonanie mogłoby spowodować skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja cofająca skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych została przez spółkę już wykonana. Skarżąca z dniem [...] marca 2013 r. wycofała automaty z wszystkich punktów gier działających w ramach zezwolenia. W związku z tym, wstrzymanie przez Sąd I instancji decyzji, która de facto została już przez skarżącą wykonana, nie znajduje uzasadnienia. Organ wnoszący zażalenie wskazał też, że skarżąca w ramach zezwolenia, które zostało cofnięte, prowadziła działalność w czterech punktach gier, jednakże istotnym jest fakt, że według posiadanych przez organ informacji, spółka nadal prowadzi działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych na podstawie siedmiu ważnych zezwoleń w innych województwach (530 punktów gier). Wobec powyższego organ podniósł, że przedmiotowe zezwolenie nie stanowiło jedynego źródła przychodu spółki, a jego cofnięcie nie skutkuje całkowitym zakończeniem działalności. Podnoszona zaś przez skarżącą utrata dochodu przez właścicieli punktów gier z wynajmu lokali, zdaniem organu, również nie stanowi argumentu uzasadniającego wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż prowadzona w lokalach działalność w zakresie gier nie stanowi działalności głównej. W punktach tych jako podstawowa powinna być prowadzona działalność o charakterze gastronomicznym, handlowym lub usługowym, określająca charakter lokalu, w którym spółka wynajmowała część powierzchni w celu wstawienia automatów. Dyrektor Izby Celnej stwierdził dodatkowo, że niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącemu i nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia wniosku, jeśli odnosi się do osób trzecich, niebędących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. o sygn. akt II GZ 501/13. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Trafnie przyjmuje się, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe – w tym co do zakresu ustaleń koniecznych w sprawie z punktu widzenia norm przepisów prawa materialnego. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. Z uzasadnienia wskazanego wyżej postanowienia wynika, że z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do podnoszonych we wniosku okoliczności oraz oceny czy z uwagi na te okoliczności w razie wykonania decyzji zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczało to konieczność zbadania czy i w jakim zakresie wykonanie decyzji wpłynie na dalsze prowadzenie działalności oraz funkcjonowanie spółki oraz czy cofnięcie zezwolenia spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, wystąpią prawem przewidziane przesłanki. Sąd, podejmujący rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji, zobowiązany jest natomiast do dokonania analizy argumentów i podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w konkretnej sprawie. Takiej analizy w rozpoznawanej sprawie brak. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca w sposób wystarczająco przekonujący uprawdopodobniła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub zrodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody spółce. Uzasadnienie Sądu I instancji jest więc lakoniczne, zawiera ogólnikowe tezy. Treść uzasadnienia nie daje możliwości oceny, na jakiej podstawie stwierdzono, że prawdopodobnym jest, iż cofnięcie przez organ zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. faktycznie spowoduje zarówno znaczne pogorszenie sytuacji finansowej skarżącej spółki, jak też utratę pracy przez spore grono zatrudnionych w spółce pracowników. Kwestie te - z naruszeniem prawidłowego rozumienia, a w konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. - nie były przedmiotem ustaleń. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji nie odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona analizy okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w świetle materiału dowodowego sprawy - uwzględniając wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a. dokonaną w tej sprawie przez NSA. Odniesie się przy tym do okoliczności faktycznych, podanych przez organ. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.