IV SA/Wa 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.),, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. i T. Z. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę K. Z. i T. Z., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy w L. z [...] grudnia 2011 r. nr. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeziora Z. położonego na terenie Gminy L. i gruntów przyległych do jeziora w strefie do 300 m, w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Uchwale zarzucili naruszenie art. 17 pkt. 4 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z (Dz.U.2012.647 j.t.) – dalej p.z.p. poprzez stwierdzenie w uchwale, że nie narusza ona ustaleń studium i nie uwzględnienie wniosku skarżących o zmianę przeznaczenia ich działek pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji w której w Studium działki te znajdowały się na terenie częściowo rolnym a częściowo na terenie pod zabudowę letniskową. Skarżący zarzucili także naruszenie procedury planistycznej poprzez nie rozpoznanie ich wniosku o zmianę przeznaczenia ich działek, co w świetle art. 17 pkt. 1 i art. 17 pkt 4 p.z.p. warunkowało podejmowanie dalszych czynności związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do ich działek w odniesieniu do zapisu dotyczącego ograniczenia prawa zabudowy do 300 m od linii brzegu jeziora Z. Na rozprawie zgłosili zarzut dotyczące niezgodności zapisów planu z załącznikiem graficznym studium nie precyzując zakresu tej niezgności. Swój interes prawny skarżący wywodzili z faktu iż są właścicielami działek [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. stwierdzono nieważność uchwały [...] Rady Gminy w L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Jeziora Z. Wobec tego organ na podstawie art. 28 ust. 2 p.z.p. przystąpił do powtórzenia czynności od momentu wyłożenia planu do publicznego wglądu. Zakres ponawianych czynności wynikał z zakresu wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Po wyłożeniu planu Skarżący nie zgłosili wniosków. Poprzednio złożone a dotyczące zmiany przeznaczenia ich działek na działki o charakterze mieszkaniowym nie mogły być uwzględnione gdyż działki położone są w całości na terenie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Z. ustanowionego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. "w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa [...] (D.Urz. Woj. [...]. Nr. [...], poz. [...]) oraz zlokalizowane na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zgodnie z rozporządzeniem nr. [...] Wojewody [...]z [...] lipca 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (D.Urz. Woj. [...]. Nr. [...], poz.[...]) – dalej Rozporządzenie nr [...]. Zgodnie z tymi aktami zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jezior z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. O tym ograniczeniu Skarżący wiedzieli biorąc czynnie udział w opracowywaniu planu (protokół z publicznej debaty z 4 października 2011 r., udział w sesji Rady Gminy w L. w dniu 30 grudnia 2011 r.). Organ stwierdził, że uchwała była przedmiotem ponownej kontroli Wojewody [...] który nie dopatrzył się naruszenia prawa przy jej uchwalaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w L. z [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeziora Z. położonego na terenie gminy L. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący, w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., pismem złożonym w urzędzie gminy 10 października 2012 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 8 listopada 2012 r. Gmina wniosek potraktowała odmownie. Został także zachowany termin o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a gdyż skarga została wniesiona do urzędu Gminy 7 grudnia 2012r. tj. przed upływem 60 dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym zostały przez skarżących spełnione wszystkie warunki formalne o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591,ze zm.) aby skarżący mogli zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy L. dotyczy interesu prawnego skarżących a jeżeli tak to czy go narusza. Skarżący posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego ponieważ są współwłaścicielami nieruchomości której dotyczą ustalenia planu a oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje w granicach art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a więc w granicach przysługującego Skarżącym interesu prawnego, który związany jest z określonym prawem do nieruchomości. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Choć istotnie w procedurze planistycznej organ dopuścił się naruszenia tej procedury poprzez nie rozpoznanie wniosku skarżących z 7 kwietnia 2011 r., to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na treść uchwały ponieważ i tak nie było podstaw do zmiany zapisów planu w zakresie określenia zakazu zabudowy obiektami budowlanymi w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora - § 8 pkt 2 planu. Brak tych ograniczeń doprowadziłby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisami tymi są Rozporządzenie Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie Województwa [...] i rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. o [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w którym w § 3 ust. 1 pkt. 8 ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej za wyjątkiem lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązującymi w dniu wejścia w życie rozporządzenia (26.08.2006 r.) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt. 4). Wcześniej uchwałą nr [...] z [...] listopada 1999 r. Rady Gminy L. uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w którym ustalono strefę ochronną jeziora poprzez wyłączenie pasa o zalecanej szerokości 200-300 m w którym należy wykluczyć lokalizację obiektów kubaturowych naziemnych i podziemnych, w tym również zbiorników nieczystości. Przewidziano zagospodarowanie strefy wyłącznie zielenią urządzoną lub poprzez zadrzewienia i zakrzewienia (załącznik nr. 2 do uchwały, tytuł: tereny wyłączone z zabudowy). Tym samym już w studium dla terenów położonych w tej strefie wyłączono jakikolwiek możliwości zabudowy. Działki skarżących położone są w granicach zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Z. w całości w granicy 300 m od jeziora i w odległości 100 m od tej granicy o jakiej mowa w rozporządzeniu nr [...] z [...] lipca 2006 r. (mapa k 8 akt). Fakt, że w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. działki były położone w strefie o wyłącznej funkcji letniskowej i w części rolnej nie może w takim wypadku skutkować nieważności zapisów planu. Poprzednio obowiązujący plan został uchwalony w 1994 r. następnie z uwagi na jego wygaśnięcie uchwalone zostało w 1999 r. Studium. W kolejnych latach doszło do ograniczenia możliwości zabudowy tych terenów na skutek wprowadzania kolejnych ograniczeń wynikających z celu jakim jest ochrona terenów przyległych do jeziora i samego jeziora. Kolejno w 2001 r. a następnie w 2006 r. wydano rozporządzenia (wyżej powołane) na mocy których ustanowiono bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od granicy zbiornika wodnego. Rozporządzenie nr [...] jako prawo powszechnie obowiązujące wyłączyło więc możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tych terenach. Konsekwencją wprowadzenia w życie tego rozporządzenia była konieczność dostosowania ustaleń planu do przepisów bezwzględnie obowiązujących – rozporządzenia, gdyż w przeciwnym wypadku ustalenia planu byłyby sprzeczne z przepisami prawa a tym samym nieważne. Nawet gdyby plan nie został uchwalony a skarżący ubiegaliby się o wydanie warunków zabudowy na podstawie art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie otrzymaliby zgody na budowę na tym terenie z uwagi na obowiązujące Rozporządzenie nr. [...]. Organ uchwałodawczy prawidłowo zatem określił zakaz zabudowy na terenie na którym położone są działki skarżących a zapisy te jako zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie naruszają interesów prawnych skarżących. Uprawnienia planistyczne Gminy o jakich mowa w przepisach art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 i 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., zwane władztwem planistycznym nakazują uwzględnianie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego prawa własności. Prawo to chronione jest art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, przy czym, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Ograniczenia w zakresie korzystania z wolności konstytucyjnych możliwe jest jedynie w ustawie i tylko gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. Nr. 92, poz. 880 ze zm.). Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda [...] wydał rozporządzenie z [...] lipca 2006 r. Ograniczenie zabudowy znajduje więc umocowanie w ustawie o ochronie przyrody i stanowi dopuszczalne konstytucyjnie ograniczenie prawa własności. Dopiero nie znajdujące umocowania w przepisach prawa stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. (por. II OSK 1208/11, wyrok NSA W-wa, 2011-09-06). Tym samym zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego nie zasługują na uwzględnienie. W trakcie procedury planistycznej organ dopuścił się naruszenia, prawa poprzez nierozpoznanie, wniosków skarżących o dokonanie zmian w zakresie przeznaczenia ich działek pod zabudowę, to jednak – tak jak to zostało wskazane wyżej, uchybienie to nie ma wpływu na treść podjętej uchwały. Nawet rozpoznanie tych wniosków nie doprowadziłoby do zmiany zapisów planu o zakazie zabudowy. Nie ma wpływu na powyższe to, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność poprzedniej uchwały nr [...] Rady Gminy w L. z [...] grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeziora Z. uznając że zapadła ona z istotnym naruszeniem prawa. Dotyczyło to niezgodności z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. w wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (D.U. Nr. 106, poz.675) poprzez wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, braku potwierdzenia odbioru pisemnego zawiadomienia o podjętej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu instytucjom i organom właściwym do uzgadniania i opiniowania, niezgodności z art. 20 ust. 1 p.z.p. gdyż podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone stwierdzeniem Rady Gminy (w drodze uchwały), o zgodności planu miejscowego ze studium i niezgodności ze studium w zakresie zapisów dotyczących przeznaczenia gruntów w części tekstowej i graficznej. Tym samym wadliwość zapisów planu nie dotyczyła kwestii związanych z zakresem ograniczenia możliwości wykorzystania działek skarżących. Po poprawieniu planu w zakresie wskazanym w tym rozstrzygnięciu nadzorczym plan został ponownie wyłożony do publicznego wglądu przy uwzględnieniu postanowień art. 28 ust. 2 p.z.p i 17 pkt. 1 i 9 p.z.p. Takie postępowanie organu było prawidłowe gdyż zakres wadliwości poprzedniego planu nie uzasadniał przeprowadzenia procedury w całości a jedynie we fragmencie tj. począwszy od wyłożenia do publicznego wglądu projektu poprawionego planu, celem umożliwienia zainteresowanym zapoznanie się z nim i ewentualne zgłoszenie wniosków. Nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały niezgodność zapisów planu z częścią graficzną studium tym bardziej, że zarzut ten nie został ostatecznie przez stronę skarżącą sprecyzowany. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.