VIII SAB/Wa 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz Rady [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] Pracowników Skarbowych w W. (dalej: skarżąca) pismem z [...] sierpnia 2012 r. wystąpiła do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej u.d.i.p.) następujących informacji: - imion, nazwisk, stanowisk funkcjonariuszy publicznych oraz nazw komórek organizacyjnych, w których są oni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów. Minister Finansów w piśmie z [...] września 2012 r. poinformował skarżącą, że: "Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, poz. 1198, z późn. zm.) nie definiują pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 wskazując ogólne cechy jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Stosownie do § 1 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 134, poz. 1427) obsługę Ministra Finansów zapewnia Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 6 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 34 Ministra Finansów z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 18, poz. 42) Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów. Dyrektorzy wykonują zadania, odpowiednio departamentu albo biura, samodzielnie lub przy pomocy zastępców dyrektora (§ 9 ust. 3 ww. Regulaminu). W związku z powyższym, odnosząc się do wskazanego we wniosku zakresu żądanej informacji publicznej, Organ poinformował, "że imiona, nazwiska, stanowiska, a także nazwy komórek, w których są zatrudnione osoby posiadające kompetencje decyzyjne, a więc pełniące funkcje publiczne w Ministerstwie Finansów, są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów". Skarżąca pismem z [...] marca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Wyjaśniła, że w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów nie ma wszystkich danych, o które wnosiła. Są jedynie informacje dotyczące najwyższych stanowisk w Ministerstwie Finansów (minister, dyrektor generalny, sekretarze i podsekretarze stanu, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów poszczególnych departamentów) - nie ma nazwisk i stanowisk funkcjonariuszy publicznych niższego szczebla (radców ministra, naczelników i zastępców naczelników wydziałów, inspektorów kontroli skarbowej, komisarzy skarbowych, itd.). Poza dyskusją pozostaje, iż funkcjonariusze publiczni w Ministerstwie Finansów to nie tyko osoby wymienione w ww. piśmie Ministra. W odpowiedzi na inny wniosek skarżącej, dotyczący listy funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Departamencie Administracji Podatkowej, Minister przekazał pełną listę funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w tym departamencie. Pismo zawiera zestawienie [...] funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w marcu 2012 roku w Departamencie Administracji Podatkowej, a na liście funkcjonariuszy znajdują się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach począwszy od referendarza (najniższe stanowisko w hierarchii) do dyrektora departamentu (najwyższe stanowisko w hierarchii). Jak z tego wynika, w zasadzie wszystkie stanowiska zajmowane w Departamencie Administracji Podatkowej to stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych - tak też jest z pewnością w innych departamentach resortu finansów (dowód: pismo Ministra [...] z [...] marca 2012 roku). Zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie u.d.i.p. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Minister Finansów w terminie ustawowym nie wykonał czynności, która prowadziłaby do pełnego spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Minister podał w odpowiedzi na wniosek nieprawdziwe informacje, że lista funkcjonariuszy zatrudnionych w Ministerstwie Finansów jest dostępna w BIP Ministerstwa Finansów. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W ocenie Ministra Finansów, wniosek został załatwiony, gdyż udostępnił on informację publiczną, co oznacza że nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. ubiegającej się o udostępnienie informacji publicznej. Fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. W odniesieniu do zarzutu, że Minister Finansów nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, należy uznać za bezzasadny, gdyż w tym przypadku nie ma mowy o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca została poinformowana, że imiona, nazwiska, stanowiska, a także nazwy komórek, w których są zatrudnione osoby posiadające kompetencje decyzyjne, a więc pełniące funkcje publiczne w Ministerstwie Finansów, są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Ministerstwa Finansów. W przypadku gdy informacja publiczna udostępniona jest w BIP brak jest podstaw do jej udostępniania na wniosek tj. w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ww. przepisem art. 10 na wniosek udostępniane są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej. Odmowę udzielenia informacji publicznej, a także umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organy administracji publicznej zobowiązane są natomiast wyrażać w formie decyzji administracyjnej. Natomiast nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy udziela on pisemnej odpowiedzi, lecz skarżący nie jest z niej zadowolony. Bezzasadny jest również zarzut nieudostępnienia żądanych informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 13 i art. 15 ust. 2. Skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, w taki sposób zażądał również przekazania żądanych informacji. Minister Finansów udzielił skrzącej odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia [...] września 2012 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz czy należą do informacji, które są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., co zwalniałoby z obowiązku udzielenia indywidualnej odpowiedzi. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy podnieść co następuje: Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o funkcjonariuszach publicznych – ich imionach, nazwiskach, stanowiskach oraz nazwach komórek organizacyjnych, w których są zatrudnieni. Wprawdzie sformułowanie: "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednak – jak zauważył sam organ - Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawna innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które maja charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzygnięcia w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawująca funkcję w organie władzy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Zatem żądane przez wnioskodawcę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie wykazał w żaden sposób, by informacje żądane przez skarżącą były umieszczone w BIP, nie zaprzeczył nawet twierdzeniom skarżącej, że były tam udostępnione tylko informacje dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska, a wiec niektórych tylko spośród odpowiadających kryteriom określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. Obowiązkiem Ministra Finansów było więc udostępnienie informacji co do imion, nazwisk, stanowisk funkcjonariuszy publicznych w wyżej przedstawionym rozumieniu oraz nazw komórek organizacyjnych, w których są oni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów, a zatem wszystkie informacje żądane przez skarżącą w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. Tymczasem odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z [...] września 2012 r. takich informacji nie zawierała, nie została te wydana decyzja odmowna uzasadniająca odmowę wydania informacji publicznej. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.