IV SA/Wa 852/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z dnia [...] listopada 2012 nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 852/13 UZASADNIENIE W dniu 07.07.2011 r. P.U. B. złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przy ul. [...] na dz. ew. Nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] W. . Decyzją z dnia [...].12.2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla w/w inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].04.2012r., znak: [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarząd Dzielnicy [...] W. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].11.2012r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną oraz trzema szambami szczelnymi przy ul. [...] na dz. ew. Nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. W. . Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. S., z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.S., zarzucając decyzji SKO oraz decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: 1) § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej, "u.p.z.p", poprzez nieokreślenie w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy odnośnie ustalenia: a) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 1 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia) oraz b) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - § 1 pkt 5 w zw. z § 8 rozporządzenia; 2) § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy odnośnie ustalenia: c) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz d) szerokości elewacji frontowej (§ 1 pkt 3 rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia) 3) Art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K. p. a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla wyniku sprawy okoliczności (powyższych wymagań), które miało wpływ na jej wynik. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Bez prawidłowego wyznaczenia powyższych wskaźników, na podstawie rozporządzenia, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu tym należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jak trafnie zarzucił skarżący, bez prawidłowego wyznaczenia powyższych wskaźników, na podstawie rozporządzenia, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wadliwa. Odnosząc się do zarzutu 1 skargi należy wskazać, że jest on uzasadniony. W decyzji ustalono wysokość budynku na max 10 m, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Sądu, organy nie wyznaczyły tego wskaźnika zgodnie z § 1 pkt 4 w zw. z § 9 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Ani w części tekstowej, ani w części graficznej analizy nie ma określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdej z działek obszaru analizowanego, a jedynie podano, że wskaźnik ten waha się od 5 do 10 m. Nie uzasadniono, dlaczego wskaźnik ten przyjęto na 10 m. Jak trafnie zauważył skarżący, nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto wskaźnik największy (tj. 10 m) jako mający obowiązywać do planowanej inwestycji. Nawet jeżeli w analizowanym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występującej zabudowy jest zróżnicowana, budynki posiadają od jednej do dwóch kondygnacji, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 5 do 10 m nie można było arbitralnie i bez szczegółowego wyjaśnienia wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do 10 m, bez wyznaczenia minimalnej wysokości krawędzi. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15.04.2011 (II OSK 679/10), przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W decyzji organu I instancji wszystkie właściwie wskaźniki zabudowy zostały określone w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub na minus, co sprawia, że decyzja jest niejednoznaczna i daje inwestorowi w zasadzie nieograniczoną dowolność w zakresie określenia - ostatecznie- kształtu budynków: ich wysokości, szerokości, geometrii dachu. Organ nie określił również geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych stosownie do § 1 pkt 5 w zw. z § 8 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Trafnie zatem skarżący wywiódł, że z § 8 rozporządzenia wynika, że określenie: "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym" oznacza, że należy konkretnie podać geometrię dachów (m. in. wysokości kalenicy i kąta nachylenia) co do każdej działki obszaru analizowanego, a dopiero na tej podstawie wyznaczyć geometrię dachu planowanej inwestycji. W decyzji organu w ogóle nie wskazano, jaki dach ma mieć planowana inwestycja. Nieprawidłowo określono również wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia został wyznaczony co do każdej z działek obszaru analizowanego, co obrazuje część graficzna analizy (w kółkach na mapie). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru zabudowanego. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, jak podały organy, wynosi 0,22. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia zwiększenie tego wskaźnika jest możliwe jedynie wtedy, gdy wynika to z analizy. Analiza nie przyjęła średniego wskaźnika, ale zwiększyła go do 0,3, jednocześnie brak jest uzasadnienia dla tego odstępstwa, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli decyzji organu I instancji. Za takie uzasadnienie nie można uznać stwierdzenia z części tekstowej analizy, że przyczyną zwiększenia jest "duża różnorodność" tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Organ nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie "duża różnorodność" przemawia za jego zwiększeniem. Organy nieprawidłowo określiły też szerokość elewacji frontowej - § 1 pkt 3 rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie natomiast do § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Zasadą jest więc średni wskaźnik obliczony ze wskaźników wszystkich działek w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W sprawie niniejszej ustalony przez siebie na 14 m wskaźnik organ jeszcze zwiększył - aż do 16.8 m. nie uzasadniając, dlaczego. Takie wyznaczenie wskaźnika jest arbitralne, ponieważ nie podano motywów działania organów, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli ich decyzji. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnień decyzji brak bowiem podstawowych elementów, a uchybienia te są tak daleko idące, że w zasadzie uniemożliwiają kontrolę prawidłowości decyzji organów obu instancji. Powyższe wady decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organy powinny przeanalizować poczynione wyżej uwagi i dostosować treść decyzji do obowiązujących przepisów oraz uzasadnić przyjęte wskaźniki zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.