II OSK 679/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/09 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 01 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1596/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] maja 2008 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. W. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo - mieszkalnego (handel artykułami metalowymi) i zbiornika na nieczystości płynne na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w Józefowie, zmienionej decyzją Burmistrza Miasta Józefowa z [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2008 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] lutego 2005 r. i odmówiło stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja z [...] lutego 2005 r. była wydana w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej po spełnieniu określonych w nim przesłanek. Akta sprawy nie wskazują, by strony postępowania wyrażały zgodę na zmianę decyzji w oparciu o ww przepis. W związku z tym Kolegium uznało, że brak ten stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Wskazało, że z akt sprawy wynika, że jedynym załącznikiem decyzji z [...] listopada 2004 r. jest "mapa terenu z granicami lokalizacji". Decyzja ta nie zawiera więc "analizy obszaru wraz z mapą", niemniej jednak analiza zawierająca część tekstową i graficzną, na podstawie których zostały określone parametry, została do akt włączona. Zatem - w ocenie Kolegium - to, że decyzja o warunkach zabudowy nie wymienia wyników analizy jako jej załączników, nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący § 9 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium wskazało również, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, a ustalenie paramentów planowanej inwestycji nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia. Z tych względów Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. B. -prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (inwestor) i W. G.. Kolegium decyzją z [...] czerwca 2009 r. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia E. B. - utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. Skargę na decyzję z [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G. podnosząc, że on również złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tymczasem organ odwoławczy w ogóle doń się nie ustosunkował, w istocie - zdaniem skarżącego - nie rozpoznał jego wniosku. Ponowna analiza akt sprawy dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wniesieniu powyższej skargi potwierdziła, w ocenie organu, zasadność zarzutu w niej podniesionego, co z kolei spowodowało, że Kolegium skorzystało z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. i decyzją z [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2009 r., wydaną w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie - po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B. i W. G. - utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2008r. wydaną w pierwszej instancji w trybie nieważnościowym. Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do uchylenia decyzji z [...] maja 2008 r. i w pełni podziela argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. W ocenie Kolegium z brzmienia art. 155 k.p.a. wynika obowiązek uzyskania zgody nie tylko strony, która "nabywa prawa z decyzji", ale wszystkich stron postępowania. W konsekwencji oznacza to, że decyzja Burmistrza Miasta Józefowa z [...] lutego 2005 r., zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy z [...] listopada 2004 r. jako wydania bez zgody wszystkich stron postępowania, w sposób rażący narusza art. 155 k.p.a., a zatem jest obarczona wadą określoną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okoliczność ta skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odnośnie decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r. Kolegium nie stwierdziło istnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta - zdaniem Kolegium - ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] listopada 2004 r. nie zawiera analizy obszaru wraz z mapą, a jej załącznikami jest jedynie mapa terenu z granicami lokalizacji. Jednakże analiza zawierająca cześć tekstową i część graficzną, na podstawie których zostały określone parametry inwestycji, została włączona do akt sprawy i sam fakt, że zaskarżona decyzja nie wymienia wyników analizy jako jej załączników, nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący § 9 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Pojęcie sąsiedztwa, jakim posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy rozumieć szeroko. Dokonując analizy należy uwzględnić nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale również działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. Analiza akt sprawy nie potwierdziła również naruszenia § 4 i 5 rozporządzenia. W. G. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2008 r. Podniósł, że powołał się na ustalenie Burmistrza Miasta Józefowa zawarte w nieco wcześniejszej (z [...] czerwca 2004 r.) decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla innego podmiotu, że żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie została zabudowana budynkiem usługowym, czyli w sposób pozwalający na określenie wymagań odpowiadających planowanej decyzji. Obie ww sprawy dotyczą działek usytuowanych w bliskim sąsiedztwie, zawierają wyraźnie sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia i kwestia ta nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w decyzjach organu odwoławczego, co w ocenie skarżącego narusza przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto skarżący wskazał na fakt nieodniesienia się w treści decyzji z [...] listopada 2004 r. do ochrony cennego drzewostanu. Decyzja winna wskazywać na konieczność uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew wymaganego przepisem art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Do tego zarzutu również nie ustosunkował się organ odwoławczy. Skarżący zarzucił rażące naruszenie § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, do których organ odwoławczy nie odniósł się w sposób zadowalający i odpowiadający wymaganiom przepisów prawa. Skarżący podniósł, że lakoniczność rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym upoważnia do powtórzenia stwierdzenia zawartego we wniosku z 16 stycznia 2008 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, że oczywistość naruszenia przepisów prawa w decyzji Burmistrza Miasta Józefowa jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i nadrzędnych celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy w szczególności zapewnienie ładu przestrzennego. W piśmie z 26 listopada 2009 r. E. B. - inwestor - wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że wydanie odmownej decyzji o warunki zabudowy w innej sprawie nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku w niniejszej sprawie. Konieczność uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew na owej nieruchomości pozostaje bez wpływu na możliwość rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia, inwestor podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn, niźli podniesione w skardze. Uznał, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2009 r. i z [...] czerwca 2009 r., i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] maja 2008 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości [...]. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zastosowało tę instytucję procesową prawidłowo, z tym że zaskarżona decyzja dotknięta jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przewodniczącą składu orzekającego Kolegium wydającego zaskarżoną decyzję, jak i decyzję z [...] czerwca 2009 r. i jednocześnie sprawozdawcą w obu sprawach była B. S.. Tymczasem "autokontrola" musi dokonywać się z uwzględnieniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zachowaniu jej służy m. in. instytucja wyłączenia pracownika czy członka organu kolegialnego. Skoro w ramach postępowania w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma zostać dokonana ocena zasadności zarzutów skargi, to może ona być przeprowadzona tylko przez pryzmat zasady prawdy obiektywnej. W istocie w postępowaniu tym podlega ocenie, przez ten sam organ, prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji. Taka kontrola, jeśli ma być obiektywna, czy może się dokonywać przez tego samego pracownika organu lub członka, czy nawet skład organu kolegialnego. Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. ma dotyczyć postępowania dwuinstancyjnego, w tym równoważonego z nim postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. I chociaż postępowanie z art. 54 § 3 p.p.s.a. takim postępowaniem nie jest, nie oznacza to, że kontroli zaskarżonej decyzji może dokonać ta sama osoba (pracownik, członek czy skład organu kolegialnego), która ją wydała. Byłoby to zaprzeczeniem rzetelności i obiektywności "autokontroli" dopuszczonej tym przepisem (wyrok NSA z 21.7.2009 r., I OSK 360/09). Zatem wyżej wymieniony członek Kolegium, będący jednocześnie sprawozdawcą i przewodniczącym składu orzekającego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie. Uchylając z kolei decyzje poprzedzające zaskarżoną decyzję Sąd skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd administracyjny. Przepis ów nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny winien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu (wyrok NSA z 11.01.2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171). Przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa procesowego lub materialnego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli były podjęte w granicach danej sprawy. Uchylając jako niezgodną z prawem zaskarżoną decyzję, wydaną przez organ w trybie "autokontroli", sąd obowiązany jest również do uchylenia poprzedzających ją, a naruszających prawo decyzji, o których decyzja ta rozstrzygała, bowiem wszystkie te decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga (J. Tamo, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 295-296). Kontrolując decyzje z [...] czerwca 2009 i [...] maja 2008 r. Sąd doszedł do przekonania, że zostały one również wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zapadły w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego -postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była m. in. kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a ustalającej warunki zabudowy, korzystającej z przymiotu ostateczności. W wyniku tej kontroli Kolegium m. in. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r. ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem - w ocenie Wojewódzkiego Sądu - obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r. z racji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, czyli wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2004, s. 500). Szczególne warunki określenia nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Tymczasem decyzja Burmistrza Miasta Józefowa z [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy zawiera jedynie załącznik w postaci "mapy terenu z granicami lokalizacji", czyli część graficzną decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast nie zawiera warunków analizy w postaci części tekstowej i graficznej, które - jak wynika z powyższego - winny bez wątpienia stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro decyzja z [...] listopada 2004 r., kontrolowana przez organ w postępowaniu nieważnościowym, nie zawiera załącznika zawierającego część tekstową i graficzną warunków analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia, zatem nie spełnia wymogu z § 9 ust. 2 rozporządzenia, należało uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem ww paragrafów rozporządzenia, w konsekwencji i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnośnie analizy (zawierającej część tekstową i graficzną), powołanej przez Kolegium w wydanych decyzjach, należy wskazać, że analiza ta po pierwsze została umieszczona w aktach administracyjnych za projektem decyzji o warunkach zabudowy; po drugie nie można przyjąć, jak to uczynił organ, że na jej podstawie dokonywano określenia parametrów nowej zabudowy na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2004 r., bowiem tak część tekstowa, jak i graficzna analizy nie zostały opisane, w sposób który dowodziłby, że są to bez wątpienia załączniki decyzji z [...] listopada 2004 r., mimo że decyzja ich nie wymienia i tylko na skutek pomyłki nie zostały umieszczone w aktach sprawy bezpośrednio za przedmiotową decyzją. Nadto mapa (zdaniem organu analiza graficzna) jest zwykłą kserokopią, nie spełnia wymogów mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 3 rozporządzenia. Wykazany brak integralnego załącznika decyzji o warunkach zabudowy zawierającego części analizy graficznej i tekstowej świadczy o rażącym naruszeniu § 3 i 9 rozporządzenia i powiązanego z nimi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozporządzenie wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości jej elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (w metrach, a nie przez wskazanie ilości kondygnacji) i geometrii dachu (przy tym nie tylko kąta nachylenia, ale i wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2004 r. nie określa żadnego z tych elementów, zatem i w tym względzie narusza w sposób rażący §1,5, 6, 7 i 8 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolejnym uchybieniem w decyzji z [...] listopada 2004 r., choć nienoszącym cech rażącego naruszenia prawa, ale wymagającym wykazania celem eliminacji takich uchybień w przyszłości przez organ, jest wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z regulacji tej wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Ustawa w tym zakresie nie zawiera ograniczeń podmiotowych co do osoby wnioskodawcy. Może to być zatem każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jak np. wspólnota mieszkaniowa. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do podmiotu gospodarczego występującego pod nazwą "[...] " E. B. (a świadczy o tym takie właśnie oznaczenie strony, która wystąpiła z wnioskiem w decyzji z [...] listopada 2004 r., jak i innych dokumentach sprawy). Tymczasem pomiotem praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych jest przedsiębiorca - w przypadku sprawy - osoba fizyczna (art. 4792 k.p.c). Prawidłowo więc adresatem decyzji winien być E. B. - jako prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł - w punkcie II - na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku złożył E. B., reprezentowany przez radcę prawnego T. B. Kasator zaskarżył ów wyrok w części dotyczącej uchylenia: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2009 r. nr [...] i decyzji z [...] maja 2008 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucił "Sądowi pierwszej instancji" w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z § 1, 3, 5, 6, 7, 8 i 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) przez błędne przyjęcie, że: brak wymienienie wśród załączników do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo tego, że w aktach sprawy znajduje się analiza (zawierająca część tekstową i graficzną) a organ w treści decyzji powołuje się na wyniki tej analizy; określenie w decyzji z [...] listopada 2004 r.: 1) wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przez wskazanie, że należy zachować 40% powierzchni biologicznie czynnej, 2) szerokości elewacji frontowej przez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy odległości 6 m od prawnej granicy działki, 3) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu i attyki przez wskazanie liczby kondygnacji a nie w metrach, 4) geometrii dachu przez wskazanie kąta nachylenia połaci dachowej oraz stwierdzenie, że geometria dachu winna zapewniać ciągłość architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; sporządzenie analizy graficznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy w skali 1:1000, opieczętowanej i wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej w czytelnej grafice, umożliwiającej sporządzanie kopii stanowi rażące naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy § 9 ust. 3 rozporządzenia umożliwia sporządzenie analizy graficznej na kopii takiej mapy; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie prawidłowych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, w oparciu o który wydane zostało orzeczenie, polegające na: błędnym ustaleniu, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została umieszczona w aktach sprawy za projektem decyzji o warunkach zabudowy, z czego Sąd wywodzi, że organ nie brał wyników tej analizy pod uwagę przy wydawaniu decyzji, podczas gdy w rzeczywistości z wykazu akt w teczce w sprawie [...] wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się pod pozycjami 7-11 (s. 7-12), a projekt decyzji na pozycji 12 (s. 13-16). Tym samym przy sporządzaniu projektu decyzji zachowana została prawidłowa kolejność działań; błędnym ustaleniu, że znajdująca się w aktach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie została opisana w sposób, który dowodziłby, że jest to dokument, w oparciu o który wydana została decyzja o warunkach zabudowy, a który tylko omyłkowo nie został oznaczony jako załącznik do decyzji, podczas gdy takiemu ustaleniu przeczą zapisy uzasadnienia decyzji oraz opatrzenie analizy sygnaturą akt sprawy, co świadczy o jej przynależności do tej sprawy; błędnym ustaleniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera elementów wymienionych w § 1 rozporządzenia. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Częściowo trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego w tej części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że decyzja z [...] listopada 2004 r. nie zawiera załącznika zawierającego część tekstową i graficzną warunków analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez co nie spełnia wymogu z § 9 ust. 2 rozporządzenia. W szczególności Sąd I instancji przeinaczył dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja z [...] listopada 2004 r. nr 275/04, znajdująca się w aktach administracyjnych. Z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2004 r. wynika jednoznacznie, że "został przyjęty obszar analizowanym oznaczony na załączniku graficznym kolorem zielonym, obejmujący teren pomiędzy: linią wyznaczoną w odległości 75 m [...], linią wyznaczoną w odległości 77 m od wschodniej granicy działki nr ew. 50 [...] linią wyznaczoną w kierunku południowym w odległości 195 m [...], linią wyznaczoną w odległości 195 m od północnej granicy działki nr ew. [...]. W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona wizja lokalna oraz analiza obszaru, którego granice określono wyżej, w wyniku której ustalono, iż w sąsiedztwie przedmiotowej działki istnieje budynek o charakterze usługowo-handlowym nie zinwentaryzowany na mapie załączonej przez wnioskodawcę do złożonego wniosku o warunki zabudowy. Z analizy przyjętego obszaru [...] wynika: 1. Działki w przyjętym obszarze zanalizowanym [...] w przyjętym obszarze analizowanym. [...] 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że tak sformułowany opis analizy, zawarty w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2004 r., odpowiada dokumentowi o nazwie "Część opisowa analizy do sprawy [...]" – nie opatrzonej żadnym podpisem bądź pieczęcią osoby uprawnionej (s. 1-2 tego dokumentu – pozycja 11; k. 11-12 akt administracyjnych). Pod pozycją 7 znajduje się mapa w skali 1:1000, z oznaczeniem granic obszaru objętego analizą (k. 7 akt administracyjnych), a pod pozycją 10 legenda do tej mapy, opatrzona podpisem i pieczęcią osoby uprawnionej (k. 10 akt administracyjnych). Pod poz. 8 i 9 (k. 8 i 9 akt administracyjnych), znajdują się zdjęcia poddanych analizie działek zabudowanych, oznaczonych numerami: [...] i [...], i widok działki od strony ul. [...] i [...]. Projekt decyzji znajduje się pod pozycją 12, lecz wymienia jedynie mapę terenu z granicami lokalizacji (k. 13-16 akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. fakt ten pominął, dokonując w tym zakresie błędnych ustaleń. Ze sformułowań zawartych w decyzji z [...] listopada 2004 r. wynika, że Burmistrz Miasta Józefowa brał wyniki tej analizy pod uwagę przy wydawaniu decyzji i sporządzenie analizy, zawierającej część tekstową i graficzną, poprzedziło sporządzenie w niniejszej sprawie projektu decyzji. Chybionym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci przedstawionej w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że elementy składowe, jakie winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 rozporządzenia, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) i załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Załączniki do decyzji są jej integralną częścią, muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji i zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji (wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 19.01.2007 r., II OSK 200/06; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, Lex nr 424613). Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. W niniejszej sprawie decyzja z [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ sama decyzja nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami. Mimo, że decyzja z [...] listopada 2004 r. zawiera załączniki, to załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), nie spełnia koniecznych wymogów normatywnych. Ustawodawca w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, udzielił ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, delegacji ustawowej dla określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego – szczególności nałożył na ministra obowiązek określenia wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tę delegację ustawową zrealizował Minister Infrastruktury, wydając rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zagadnienie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, regulowane jest w § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Decyzja w punkcie 4.6, wskazując w sposób nieskonkretyzowany, że "planowaną inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy (dotyczy wysokości i szerokości głównej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu" (k. 36v akt administracyjnych) wymogów tych nie spełnia. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06). Decyzja z [...] listopada 2004 r. w punkcie 4.5 ogranicza się jedynie do określenia kąta pochylenia połaci dachowej; nie zawiera zaś innych koniecznych w świetle § 8 rozporządzenia wymogów określenia geometrii dachu: nie określa wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Brak istotnych z punktu widzenia prawa materialnego elementów decyzji z [...] listopada 2004 r. (w szczególności w zakresie określonym w § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia), jak i nie spełnienie wymogów załącznika do decyzji z [...] listopada 2004 r. w postaci braku podpisu pod częścią tekstową analizy, stanowiącej załącznik do decyzji z [...] listopada 2004 r. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), jak i brak prawidłowego oznaczenia obszaru analizowanego kolorem zielonym jedynie na kserokopii mapy 1:1000, opatrzonej jedynie kserokopią pieczęci Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w Otwocku – bez daty, z niestanowiącymi zamkniętej całości liniami obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia; pozycja 13, k. 17 akt administracyjnych), stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] listopada 2004 r. ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2009 s. 447 nb 3; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.01.2010 r., II OSK 987/09; 10.9.2010 r., II OSK 1334/09). Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. IV SA/Wa 1596/09 odpowiada prawu. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględni ocenę prawną i wskazania, zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Skoro zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.