II OSK 3056/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1311/12 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 10 maja 2010 r. B. S. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o samowolnym zamurowaniu przez U. i M. O. dwóch okien: jednego – w lokalu należącym do nich, a drugiego – w pomieszczeniu suszarni będącej przedmiotem współwłasności. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego zamurowania dwóch otworów okiennych w budynku przy ul. J. w K. Zdaniem organu zamurowanie okien w pomieszczeniach, które nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi nie jest przebudową. W ocenie organu brak jest podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót murarskich do stanu zgodnego z prawem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że roboty budowlane polegające na zamurowaniu okien nie są, co do zasady, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i należy je kwalifikować jako przebudowę. W sprawie nie mogły jednak znaleźć zastosowania art. 48 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Zastosowanie, zatem znalazł tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organom pozostawała wyłącznie możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, jednak przepisy te wymagają, aby oceniane roboty budowlane naruszały przepisy prawa, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przedmiotowe pomieszczenia łazienki i suszarni nie są przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi w rozumieniu § 57 w związku z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał też, iż zgodnie z § 58 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest oświetlenie wyłącznie oświetleniem sztucznym, jeśli oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S., zarzucając jej naruszenie § 4 i § 57 ww. rozporządzenia oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego na jej rzecz według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniesioną skargę oddalił. Odwołując się do art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że pojęcie prowadzenia robót budowlanych (art. 50) obejmuje budowę, przebudowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Zatem art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie regulacji przewidzianych w Prawie budowlanym. Bezspornie zostało ustalone, że roboty budowlane polegające na zamurowaniu dwóch okien zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz że są to roboty inne niż te, których dotyczy art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np. gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to organ winien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno- budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie. Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania wobec braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, wbrew zarzutom skargi, w żaden sposób nie oznaczała, że organ pominął treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Wydana decyzja oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia, organ uznał, że nakładanie obowiązków jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce. Nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Roboty budowlane nie pogorszyły stanu technicznego budynku, nie naruszyły też interesów osób trzecich, w zakresie w jakim zostały wykonane w mieszkaniu będącym własnością U. i M. O.. Podstawą takiego ustalenia był opisany w trakcie przeprowadzonych oględzin z dnia 2 lipca 2012 r. stan techniczny zamurowanych otworów okiennych, potwierdzony sporządzoną dokumentacją zdjęciową. Inspektor nadzoru jest przy tym organem uprawnionym do dokonywania oceny technicznej, stąd też sporządzenie ekspertyzy oceniającej stan ww. otworów było zbędne, tym bardziej, że zarówno skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania nie zgłaszali żadnych uwag. Odwołując się z kolei do § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd podzielił stanowisko organów, że zarówno łazienka, jak i suszarnia niewątpliwie nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Analizując zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, iż przepis ten ściśle precyzuje, w jakich przypadkach organ zobowiązany jest wydać określoną w nim decyzję. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że roboty budowlane wykonane przez U. i M. O. odpowiadają prawu, a tym samym, że nie ma podstaw do nakazania ich rozbiórki, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż organ winien wydać decyzję o rozbiórce, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 w związku z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pomieszczenia suszarni i łazienki są pomieszczeniami w których przebywa się poniżej 2 godzin dziennie, a co za tym idzie nie muszą one mieć zapewnionego oświetlenia dziennego podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w pomieszczeniach tych winno być zapewnione oświetlenie naturalne w sposób określony w rozporządzeniu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pełnomocnictwa i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu kasacji skarżąca podkreśliła, że M. i U. O. w sposób samowolny oraz bez zgody drugiego współwłaściciela zamurowali okna w łazience i we wspólnym pomieszczeni suszarni. Tym samym ich działanie naruszyło prawo własności oraz pogarsza stan techniczny budynku. Nadto, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż okres przebywania w ww. pomieszczeniach zależy od indywidualnych potrzeb i upodobań. Pismem procesowym z dnia 13 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej cofnął skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważeniu podlegał wniosek zawarty w piśmie procesowym strony skarżącej, cofający skargę. Możliwość cofnięcia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym przewiduje art. 60 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skarżący może cofnąć skargę, co jest dla Sądu wiążące, chyba że zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skuteczne cofnięcie skargi powoduje umorzenie postępowania przez Sąd - art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepisy art. 60 i 161 P.p.s.a. zawarte są w Dziale III regulującym postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wyrok, a także postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o umorzeniu postępowania są orzeczeniami kończącymi postępowanie przed tym sądem, od których przysługuje skarga kasacyjna - art. 173 § 1 i art. 194 § 1 P.p.s.a., a zatem orzeczenia te nie mogą być w żadnym razie uchylane przez wojewódzki sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym cofnięcie skargi, o jakim mowa w art. 60 P.p.s.a., ze skutkiem określonym w art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., możliwe jest do czasu wydania przez ten Sąd orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z przyczyn określonych w art. 161 § 1 P.p.s.a., w tym z powodu skutecznego cofnięcia skargi przez skarżącego, przewiduje art. 189 P.p.s.a. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skoro zaś skuteczne cofnięcie skargi w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwe jest do czasu wydania przez ten sąd orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna, to przepis art. 189 p.p.s.a., przewidujący możliwość uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania sądowego w sprawie ma zastosowanie wówczas, gdy skuteczne cofnięcie skargi zostało dokonane w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który jednakże postępowania tego nie umorzył, bo np. niezasadnie uznał cofnięcie skargi za nieskuteczne lub nie odniósł się do oświadczenia skarżącego o cofnięciu skargi i wydał wyrok w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 551/04 - System Informacji Prawnej LEX nr 187112). Również w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że przepis art. 189 P.p.s.a. wyłącza możliwość cofnięcia skargi przez skarżącego w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast odpowiednie stosowanie w tym postępowaniu przepisów art. 60 i 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez art. 193 P.p.s.a. dotyczy cofnięcia skargi kasacyjnej i umorzenia z tej przyczyny tego postępowania (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" wyd. LexisNexis, warszawa 2009, str. 375). W tym stanie rzeczy oświadczenie skarżącej o wycofaniu skargi, złożone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, nie mogło wywołać skutku, o jakim mowa w art. 189 P.p.s.a Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 w związku z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po pierwsze, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące kwalifikację przedmiotowej łazienki i suszarni jako pomieszczen nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wskazuje na to wprost § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, który wśród przesłanek negatywnych nie uznania pomieszczenia za przeznaczone na stały pobyt ludzi wymienia m.in. krótkotrwałe przebywanie w nim w związku z "wykonywaniem czynności związanych z utrzymaniem czystości i porządku". Do takich należą pomieszczenia łazienki i suszarni. Po drugie stwierdzić trzeba, iż nawet w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi dopuszczalne jest oświetlenie wyłącznie światłem sztucznym (§ 58 ww. rozporządzenia). Po trzecie wreszcie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy w pomieszczeniu łazienki oprócz zamurowanego okna znajduje się jeszcze jeden otwór zapewniający dostęp światła dziennego. Bezzasadny pozostawał również drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 Prawa budowanego. Jak słusznie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji wydanie decyzji, o której mowa w pierwszym z ww. przepisów jest rozwiązaniem ostatecznym. Stosuje się je, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nawet poprzez nakazanie wykonania określonych czynności. Tymczasem w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego zgodnie ustaliły, że w przypadku robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch okien, o ile przystąpiono do nich z naruszeniem prawa – bez stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno – budowlanej, o tyle ich wykonanie nie powoduje, że obiekt budowlany w zakresie pomieszczeń łazienki i suszarni narusza przepisy prawa, w tym przepisy techniczno – budowlane. Oceny tej ani w toku postępowania, ani kontroli sądowoadministracyjnej nie zdołała podważyć strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.