II GSK 1231/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 426/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 426/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (dalej: WSA w B., Sąd I instancji) oddalił skargę D. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie cofnięcia D. B. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów wydanego w dniu [...] grudnia 2004 r. Organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący pracując jako diagnosta stacji kontroli pojazdów poświadczył nieprawdę, stwierdzając dokonanie badań technicznych pojazdów za co został skazany wyrokiem karnym Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII K 468/12. Sąd karny uznając oskarżonego winnym zarzucanych mu czynów z art. 271 § 3 k.k., w zw. z art. 271 § 1 k.k., art. 271 § 3 k.k., w zw. z art. 91 § 1 k.k., wymierzył skarżącemu karę pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby trzech lat oraz wymierzył mu grzywnę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GPS 2/11. Nie zgadzając się z decyzją SKO, D. B. wniósł skargę do WSA w B. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisu art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, dalej: p.r.d.) poprzez uznanie, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty bez przeprowadzenia własnego i pełnego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie SKO podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Ł. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 ww. ustawy, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Sąd I instancji zaznaczył, że w uchwale 7 Sędziów z dnia 12 marca 2012r., II GPS 2/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. Biorąc pod uwagę wskazaną uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że skarżący dopuścił się naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Zdaniem Sądu prawomocny wyrok Sądu należy ocenić tak, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, czego konsekwencją jest cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego, iż cofnięcie uprawnienia diagnosty stanowi naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady zakazującej dwukrotnego karania za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Nie można uznać, że została zachwiana zasada proporcjonalności pomiędzy konsekwencjami uchybień diagnosty o których mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy, a skutkiem takich uchybień jakimi jest cofnięcie uprawnienia diagnoście. Od pracy diagnosty zależy bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zatem diagnosta dopuszczając się uchybień stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Ponadto cofnięcie diagnoście uprawnienia nie jest sankcją karną. Niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty. Są to dwie niezależne od siebie i nie konkurujące ze sobą sankcje, mające odmienne funkcje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 84 ust. 3 p.r.d. polegającą na nieuprawnionym i niewłaściwym zastosowaniu wobec tego przepisu reguł wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, prowadzącym do dokonania wykładni rozszerzającej i skutkującym uznaniem, że: 1. starosta obowiązany jest cofnąć uprawnienie diagnoście nie tylko i wyłącznie w okolicznościach, gdy wobec diagnosty przeprowadzono kontrolę w trybie przewidzianym przepisami p.r.d., której wynik nakazuje zastosowanie określonej w tym przepisie sankcji, lecz także bez przeprowadzenia kontroli w sytuacji – nieprzewidzianej w tym przepisie – gdy z ustaleń poczynionych w toku postępowania karnego toczącego się przeciwko diagnoście, które zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku skazującego wynika, że diagnosta swoim zachowaniem wypełnił znamiona określone w art. 84 ust. 3 pkt 2 p r.d. 2. wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty bez przeprowadzenia kontroli w trybie przewidzianym przepisami p.r.d. oraz interpretowanie tego przepisu z zastosowaniem niedozwolonej wykładni celowościowej naruszającej stosowanie reguły prawa materialnego pozwalającej na cofnięcie diagnoście uprawnień tylko w przypadku stwierdzenia uchybień w jego pracy podczas przeprowadzonej kontroli. II. naruszenia art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. zasady proporcjonalności i zakazu podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego i uznania, że przepis art. 84 ust. 3 p.r.d. może być stosowany w ustalonym stanie faktycznym w sytuacji jednoczesnego występowania sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych oraz uprzedniego orzeczenia kary wobec diagnosty przez sąd w postępowaniu karnym. Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona przez D. B. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że dokonana przez WSA w B. wykładnia art. 84 ust.3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest błędna. Skoro zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu uprawniony organ "cofa" diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych w razie stwierdzenia okoliczności określonych w pkt 1 i 2 tego uregulowania, to oczywistym jest, że żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Z kolei w razie ustalenia, że okoliczności te zaistniały organ nie ma swobody w podjęciu decyzji. Jak wynika z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych autor skargi kwestionuje w istocie wnioski wynikające z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11, w której dokonano interpretacji wzmiankowanego art. 84 ust. 3 p.r.d. Polemika skarżącego kasacyjnie z tą uchwałą sprowadza się do podważania stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Należy przy tym zauważyć, że z ostatnio wymienioną sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie sprawy rozpoznawanej przez organ a następnie kontrolowanej przez WSA w B. w zaskarżonym wyroku. Inicjatorem postępowania administracyjnego był bowiem Prokurator Rejonowy (v. art. 182 k.p.a.), który złożył do organu wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania o cofnięcie skarżącemu D. B. uprawnień, z uwagi na prawomocny wyrok karny, jaki zapadł wobec tego diagnosty. Tymczasem, według autora niniejszej skargi kasacyjnej, przeprowadzenie kontroli jest warunkiem sine qua non zastosowania art. 84 ust. 3 p.r.d. i wynika to wprost z literalnego brzmienia przepisu i zrekonstruowanej na jego podstawie normy prawnej. W przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którą powołał się zarówno organ, jak i Sąd I instancji, NSA stwierdził, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli", wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni powyższy pogląd składu siedmiu sędziów. W tej sytuacji nie ma podstaw od odstąpienia od respektowania, wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a., zasady ogólnej mocy wiążącej uchwał NSA. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Wobec tego NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r. o sygn. akt II GPS 2/11. Autor skargi kasacyjnej wyraził także pogląd, że omawiana sankcja administracyjna nie może być stosowana w sytuacji jednoczesnego uprzedniego orzeczenia wobec diagnosty (w tym przypadku wobec skarżącego kasacyjnie) przez sąd karny, na podstawie art. 41 kodeksu karnego, środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu diagnosty samochodowego, gdyż wywołuje to skutek w postaci podwójnego ukarania, który należy uznać za niekonstytucyjny. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja o cofnięciu diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów jest wyłącznie decyzją administracyjną, a nie rozstrzygnięciem w przedmiocie odpowiedzialności danej osoby za czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jej popełnienia. Należy również zauważyć, że przedmiotowa decyzja o cofnięciu uprawnień może być związana z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Nie sposób podzielić zapatrywania, że zastosowanie przepisów art. 84 ust. 3 i 4 p.r.d. do osoby skazanej już przez sąd karny na tej samej podstawie faktycznej za popełnienie przestępstwa narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zakazu ne bis in idem, co zarzuca skarżący kasacyjnie. Zakaz ponownego ścigania lub karania za przestępstwo, który statuuje art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), dotyczy postępowania karnego. Skazanie diagnosty przez sąd prawomocnym wyrokiem nie stoi na przeszkodzie wszczęciu czy kontynuowaniu postępowania administracyjnego, którego wynik skutkuje inną aniżeli karną odpowiedzialnością - odbywa się, bowiem na odmiennej, niezależnej płaszczyźnie. Ich podmiotowa i przedmiotowa bliskość nie oznacza tożsamości. Zatem niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta, co do zasady ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Cofnięcie takie jest bezterminowe, a ponowne wydanie uprawnień diagnosty nie może nastąpić wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale siedmiu sędziów podkreślił również, że sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu karnego wynikającym ze sformułowania "sąd może˝. Z tego to już powodu nie mogło dojść do naruszenia zasady proporcjonalności. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach przykładowo: z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2040/11, z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1460/12, z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 928/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że celem art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Trudno w tej sytuacji mówić o tym, że powyższe przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostają w sprzeczności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy również zauważyć, że omawiane uregulowanie korzysta z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d z Konstytucją RP. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.