II SA/Gd 300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. M. J. zwrócił się do sędziego sądu rejonowego w C. o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji "o okolicznościach i datach zapoznania się z nagranymi rozmowami przeprowadzonymi z M. J., o których Pan pisze w swoim wniosku o wyłączenie z rozpatrywania sprawy [[...] z dnia 9 listopada 2010 r." Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego w C. odmówił udzielenia żądanej przez M. J. informacji, stwierdzając, że informacja ta nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto sąd nie jest w posiadaniu żądanej informacji, gdyż nie są i nie były gromadzone w rejestrach dane dotyczące tego kiedy i w jakich okolicznościach sędziowie zapoznawali się z aktami spraw, które były przydzielane im do rozpoznania. Od decyzji odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem odwołującego się decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego błędna wykładnię polegająca na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że odwołujący się nie podniósł zarzutów dotyczących samej istoty decyzji. Podał jednocześnie, że art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnia do wydania decyzji administracyjnej. Na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzuca się naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez nieuchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. i nieumorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w odwołaniu a dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w zaskarżonej decyzji z podaniem podstawy prawnej wydanej decyzji, przywołaniem treści stosownych przepisów oraz wyjaśnieniem (wraz z dokonaniem prawidłowej wykładni) zastosowanych przepisów prawa, co w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynikająca z tego przepisu kontrola legalności oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzje organów władzy publicznej obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Kontrolą sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 12 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 24 stycznia 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. przedmiotowej informacji z uzasadnieniem, że żądana informacja odnośnie okoliczności i daty zapoznania się sędziego R. S. z nagranymi rozmowami z M. J. w związku z wnioskiem z dnia 9 listopada 20010 r. o wyłączenie od rozpoznania sprawy [[...]], nie stanowi informacji publicznej. Wskazuje się również w decyzji organu pierwszej instancji na nieposiadanie takiej informacji, ponieważ sąd nie gromadzi danych odnośnie tego, kiedy i w jakich okolicznościach sędziowie zapoznawali się z aktami spraw, które były im przydzielane. Decyzje podjęte zostały na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji objętej pismem o przytoczonej wyżej treści, złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organy oparły rozstrzygnięcie podjęte w formie decyzji w zasadzie na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust 1 ustawy. Nie wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i kompetencje. W informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje o tych osobach, które biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez te osoby obowiązków w ramach ich kompetencji. Przedmiotowe pytanie nie mieści się w tych ramach, nie dotyczy bowiem zasad ani warunków sprawowania funkcji przez funkcjonariusza publicznego, jakim jest sędzia. Z kolei według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W art. 6 ust. 2 ustawy zawarta została legalna definicja dokumentu urzędowego, zgodnie z którą jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tym kontekście informacją publiczną będą zarówno orzeczenia sądów wydawane w przedmiocie wyłączenia sędziego jak i oświadczenia sędziów składane w tej kwestii (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 185/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wydany w sprawie również ze skargi M. J.). Zatem wniosek sędziego R. S. z dnia 9 listopada 2010 r. o wyłączenie od rozpoznania sprawy [[...]] (jak wynika z treści pisma z dnia 15 stycznia 2010 r. znany skarżącemu) jest informacją publiczną. Natomiast przedmiotowe żądanie nie dotyczy sfery faktów, nie wynika z dokumentów, ponieważ okoliczności zapoznania się sędziego z aktami sprawy nie są utrwalane dokumentem, a więc pozostają w sferze niematerialnej. Podzielając zatem stanowisko organów obu instancji w tej kwestii, sąd nie może zaaprobować wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ponieważ zaskarżone decyzje nie są zgodne z prawem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2), zastrzegając dla odmowy (oraz umorzenia) formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej (lub umorzyć postępowanie), nadto informacja ma charakter publiczny, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia. Do decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa, o czym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Tak więc zastosowanie w przedmiotowym przypadku formy decyzji oznacza brak podstawy prawnej, nie wynika bowiem z treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 16 ustawy. Organ pierwszej instancji uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając przedstawione stanowisko sąd orzekający wyjaśnia, że w kontrolowanej sprawie Prezes Sądu Rejonowego, do którego wpłynął wniosek uznając, że informacja, której żąda wnioskodawca, nie jest informacją publiczną, powinien pisemnie poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r., nr [[...]], zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo Prezes Sądu Okręgowego rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, wydanej bez podstawy prawnej Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec zaistnienia przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o kosztach postępowania ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł.