II OSK 1564/13

II OSK 1564 / 13 POSTANOWIENIE Dnia 4 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., E. B., M. B., "Stowarzyszenia [...] stowarzyszenie zwykłe w R., J. K. i Z. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 133/13 w zakresie odrzucenia skarg M. B., E. B., M. B., "Stowarzyszenia [...] stowarzyszenie zwykłe w R., J. K. i Z. W. na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 26 października 2012 r. nr 74/VI/2012 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości. II OSK 1564 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi M. B., E. B., M. B., "Stowarzyszenia [...]" stowarzyszenie zwykłe w R., J. K. i Z. W. na uchwałę Nr 74/VI/2012 Rady Gminy Braniewo z dnia 26 października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Braniewo. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia 9 listopada 2012 r. radca prawny O. B. powołując się na art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) wezwała Radę Gminy Braniewo do uchylenia ww. uchwały, zarzucając, że rażąco narusza interes prawny jej mocodawców. Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że działa w imieniu M. B., E. B., M. B., Z. W., J. K. i Stowarzyszenia [...], nadto podała, iż szczegółowe uzasadnienie wniosku i pełnomocnictwa zostaną doręczone w terminie 7 dni. Pismo powyższe nie zostało podpisane przez pełnomocnika. W dniu 19 listopada 2012 r. radca prawny O. B. złożyła pismo z dnia 16 listopada 2012 r. jako uzupełnienie ww. wniosku, w którym podniosła, że powyższa uchwała w sposób rażący narusza przepisy prawa i interes prawny jej mocodawców. Do pisma pełnomocnik dołączyła między innymi pełnomocnictwa z dnia 9 listopada 2012 r. udzielone jej przez M. i E. B. i M. B. do występowania przed wszystkimi sądami i organami we wszelkich sprawach związanych z powyższą uchwałą Rady Gminy, w tym także do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, składania wszelkich środków odwoławczych w tej sprawie. W dniu 18 stycznia 2013 r. radca prawny O. B., działając w imieniu M. B., E. B., M. B., Stowarzyszenia [...], J. K. oraz Z. W. wniosła skargę na powyższą uchwałę. Następnie pełnomocnik skarżących złożyła trzy "uzupełnienia skargi", załączając do każdego z nich pełnomocnictwo datowane na dzień 17 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Braniewo wniosła o jej oddalenie, uznając jednocześnie skargę za spóźnioną i wskazując na brak interesu prawnego skarżących. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za niedopuszczalną. Wskazując na podstawą prawną wniesionej skargi, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na termin do jej wniesienia z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz. U. z 2012 r. Nr 270, ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezbędne do otwarcia drogi do sądu administracyjnego w celu zaskarżenia uchwały. Wezwanie z dnia 9 listopada 2012 r. wniesione przez pełnomocnika skarżących nie zostało podpisane przez co nie wywołuje skutku prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może go też wywołać pismo pełnomocnika skarżących z dnia 16 listopada 2012 r., stanowiące jak wynika z samej jego treści uzupełnienie wniosku z dnia 9 listopada 2012 r. Nie jest to, bowiem samodzielne pismo, zawierające żądanie usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to wyłącznie uzupełnienie pisma z dnia 9 listopada 2012 r., które to pismo nie wywołało skutków prawnych ze względu na brak podpisu. Tym samym, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, skutków prawnych nie może wywołać uzupełnienie tego pisma. Biorąc pod uwagę zarówno cel przepisu art. 101 ww. ustawy, jak i jego systemową wykładnię, nie można przyjąć, że pełnomocnik skarżących dokonała skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 16 listopada 2012 r. Gdyby, bowiem pismo z 9 listopada 2012 r. zostało podpisane przez pełnomocnika, a więc wywołało skutki prawne, to skarga do Sądu z dnia 18 stycznia 2013 r. złożona zostałaby z przekroczeniem terminu do jej wniesienia, natomiast przy przyjęciu za wezwanie wyłącznie pisma z dnia 16 listopada 2012 r., termin do wniesienia skargi należałoby uznać za zachowany. Nadto Sąd wskazał, że z załączonych dokumentów nie wynika, aby – wbrew twierdzeniom uzupełnień skarg - skarżący: Stowarzyszenie [...], J. K. i Z. W. w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. wzywali organ do usunięcia naruszenia w ww. trybie. Pełnomocnictwa, dołączone przez pełnomocnika do tego pisma udzielone zostały w dniu 9 listopada 2012 r. wyłącznie przez E. B., M. B. i M. B., natomiast pełnomocnictwa dołączone do uzupełnień skargi, obejmujące wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ww. ustawy przez Stowarzyszenie [...], J. K. i Z. W. noszą datę 17 stycznia 2013 r., a po tej dacie pełnomocnik nie wzywała Rady Gminy Braniewo do usunięcia naruszenia prawa. Takiego wezwania nie dokonali też sami skarżący. Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że skarżący przed złożeniem skarg na powyższą uchwałę nie dokonali skutecznego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Taka skarga zaś wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia" jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli: M. B., E. B. i M. B., J. K., Z. W. i Stowarzyszenie [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy z dokumentów, jakie znajdowały się w aktach sprawy oraz z dokumentów, jakie winny znajdować się w aktach wynika, iż w przedmiotowej sprawie przed wniesieniem skargi do Sądu Administracyjnego w Olsztynie wszyscy skarżący dochowali warunku skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skargi zostały wniesione z zachowaniem terminu, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a i przyjęcie, iż pismo pełnomocnika z dnia 09.11.2012 r. uzupełnione pismami, jakie wpłynęły do organu w dniu 19.11.2012 sformułowanymi odrębnie dla Z. W., M., E. i M. B. oraz J. K., a także Stowarzyszenia [...] nie spełniają wymagań koniecznych dla skutecznego wniesienia skargi do WSA w przedmiotowej sprawie przez co skargi winny podlegać odrzuceniu. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów to jest: 1. z pisma wysłanego w imieniu Stowarzyszenia [...] wraz załącznikami to jest pełnomocnictwem i dowodem uiszczenia opłaty, kopią regulaminu stowarzyszenia, kopią aktu not. Rep[...], nieuwzględnionymi uwagami stowarzyszenia z dnia 15.06.2012 r. decyzją starosty Nr [...] oraz dowodem odbioru tego pisma wraz załącznikami w dniu 19.11.2012 r., 2. z pisma wysłanego w imieniu Z. W. wraz z załącznikami: pełnomocnictwem i dowodem uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa, kopią pisma z dnia 15.07.2012r zawierającego uwagi do projektu studium, kopią wypisu z KW, kopią aktu notarialnego Rep [...] i dowodem odbioru tego pisma wraz załącznikami w dniu 19.11.2012 r. 3. z pisma wysłanego w imieniu J. K. wraz z załącznikami: pełnomocnictwem dowodem uiszczenia opłaty, kopią pisma z dnia 15.07.2012r. zawierającym uwagi do projektu zmiany studium, kopią wypisu z rejestru gruntów, kopia aktu notarialnego Rep. [...] wraz z dowodem odbioru tego pisma wraz z załącznikami w dniu 19.11.2012 r. na okoliczność spełnienia przez skarżących wymogów określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i złożenia skargi z zachowaniem terminu. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych, zasądzenie od organu grzywny na zasadzie art. 55 § 3 P.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem przez organ pełnych akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wniesionej kasacji podkreślono, że jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości, co do umocowania pełnomocnika w związku ze stwierdzonym brakiem podpisu na piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. to winien wezwać go do uzupełnienia braków formalnych. Natomiast w przedmiotowej sprawie za datę, od której należy liczyć termin do złożenia skargi, należało przyjąć 19 listopada 2012 r., bowiem dopiero po niej organ został wezwany w trybie art. 101 ustawy przez wszystkich skarżących i poznał ich pełną argumentację. Jak podkreśliła autorka kasacji, przed organem wszystkie strony reprezentowała na podstawie pełnomocnictw przesłanych w dniu 19 listopada 2012 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Braniewo, wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według spisu kosztów złożonego przed zamknięciem rozprawy lub w przypadku niezłożenia według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż warunkiem formalnym wniesienia skarg na uchwałę Rady Gminy Braniewo było wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, z zachowaniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 P.p.s.a. W tym też zakresie zasadnie Sąd ten dostrzegł, iż znajdujące się w nadesłanych przez organ aktach sprawy pismo z dnia 9 listopada 2012 r. złożone przez występującego w imieniu wszystkich skarżących pełnomocnika nie zostało ani przez tegoż pełnomocnika podpisane, ani też nie załączono do niego stosownych pełnomocnictw. Błędnie jednak w skarżonym postanowieniu przyjęto, iż kolejne złożone do organu pisma oznaczone datą z dnia 16 listopada 2012 r. pozostają bez znaczenia dla oceny, czy pełnomocnik skarżących skutecznie wezwała organ uchwałodawczy do usunięcia naruszenia prawa. Istotne bowiem pozostaje wzajemne powiązanie obu tych pism oraz to, który moment należało przyjąć za skuteczne wezwanie. Jak wynika z pisma z dnia 9 listopada 2012 r. zawarto w nim wyraźne żądanie uchylenia m.in. skarżonej uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wskazano na rażące naruszenie interesu prawnego skarżących oraz zastrzeżono, że szczegółowe uzasadnienie żądania i złożenie pełnomocnictw zostanie przekazane w terminie 7 dni. W kolejnym piśmie oznaczonym datą 16 listopada 2012 r. przedstawiono merytoryczne zarzuty przeciwko przedmiotowej uchwale, zaś na samym wstępie wskazano, że stanowi ono "uzupełnienie wniosku o uchylenie uchwały Rady Gminy nr.74/VI/12 (...)". Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że pismo to nie nawiązywało ani do pierwszego pisma z dnia 9 listopada 2012 r., ani nie mogło stanowić o wezwaniu przez tych skarżących do usunięcia naruszenia prawa. O ile bowiem pierwsze z ww. pism wobec ujawnionych braków nie mogło rzeczywiście stanowić skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o tyle już łączne odczytanie obu pism pozwala przyjąć, iż stanowiły one skuteczne wezwanie. Stwierdzić trzeba, iż termin dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa winien być liczony od daty wniesienia pisma, które sanowało braki wcześniejszego pisma, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy pismem tym winien być dokument oznaczony datą sporządzenia 16 listopada 2012 r. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w rozpoznawanej kasacji stwierdzić trzeba, iż zasadniczą kwestią wskazywaną przez stronę skarżącą był brak w zakresie kompletności dokumentacji przekazanej przez organ Sądowi. Strona skarżąca na poparcie swego zarzutu załączyła kopie pisma uzupełniającego, które złożono w imieniu skarżącego "Stowarzyszenia [...]", oraz J. K. i Z. W. wraz z ich pełnomocnictwami oraz potwierdzeniem nadania przesyłki w placówce pocztowej. W aktach sprawy przedstawionych przez organ Sądowi pierwszej instancji znajdują się pisma z dnia 16 listopada 2012 r. wraz z załączonymi pełnomocnictwami złożonymi w imieniu części skarżących, tj. M. B., M. B. i E. B. Zauważyć jednak trzeba, iż nie odnotowano na powyższych dokumentach sposobu ich wpływu do organu (drogą pocztową, czy też osobiście). Uwzględnić więc należało, iż dołączony do kasacji dowód nadania drogą pocztową brakujących przesyłek, a dotyczących według strony skarżącej "Stowarzyszenia [...]", J. K. i Z. W. może potwierdzać przedstawione w kasacji zarzuty co do braku przesłania przez organ wszystkich złożonych przez pełnomocnika dokumentów. Budzi jednak wątpliwości fakt, iż na dowodach nadania załączonych do uzupełnień pism z dnia 16.11.2012 r. nie określono odrębnie każdego z podmiotów, w imieniu których pismo to wnoszono, skoro pełnomocnik zdecydował o tym, że w odniesieniu do Stowarzyszenia, J. K. i Z. W. wezwania kierowane do organu były odrębnie. Jest to okoliczność wymagająca niewątpliwie wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia budzi także brak numeracji kart akt sprawy przekazanych przez organ, brak wykazu dokumentów określających zawartość akt administracyjnych. Zwraca też uwagę pismo pełnomocnika organu z dnia 26 lutego 2013 r., w którym stwierdzono, że "z faktu, iż pełnomocnikowi organu wydającego akt, a następnie Sądowi nie została przez pełnomocnika przekazana koperta zawierająca wskazane pismo wynika, iż zostało ono złożone osobiście", nadto podano, iż "w sytuacji, gdy akta te również nie zawierają koperty, należy przyjąć, iż pismo, o którym mowa w pkt 1 zostało złożone osobiście w sekretariacie Urzędu Gminy Braniewo w dniu 19 listopada 2012 r." Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na zasadność zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do skompletowania całości akt sprawy, a następnie w ich świetle dokonać ponownej oceny dopuszczalności wniesionych skarg. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, iż Sąd nie orzekał w tym zakresie, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku.