II GSK 1051/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 875/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w [...] na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 875/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej zwanej również "u.z.p.p.r."), uwzględnił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu - stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju, a także zasądzając od tej instytucji na rzecz skarżącej spółki 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne oraz stanowisko Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej zwanego również NCBiR), pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Wskazał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]". Wniosek ten został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 1. Oś priorytetowa: Badania i rozwój nowoczesnej technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych. Wniosek spółki został poddany ocenie merytorycznej przez NCBR. Pismem z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) spółka została poinformowana, że jej wniosek o udzielenie dofinansowania został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia ze względu na to, iż nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 10 ("Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu") oraz uzyskał 78,66 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że uzasadnienie przedmiotowej oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Nie zgadzając się z taka oceną, spółka złożyła obszernie uzasadniony protest, zarzucając naruszenie przez ekspertów zasad określonych w § 7 ust. 2 pkt 11 "Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych" (dalej zwanego "Regulaminem konkursu") oraz w § 7 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu konkursu w związku z załącznikiem nr 2 do tego Regulaminu. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. NCBiR poinformowało skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony. W piśmie tym Instytucja Pośrednicząca ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w proteście, podtrzymując jednakże stanowisko o niespełnieniu przez spółkę kryterium merytorycznego dostępu nr 10. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenia projektu dokonana przez NCBiR naruszała prawo. Sąd wskazał, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.). Tymczasem pismo NCBiR z dnia [...] października 2012 r. nie zawiera uzasadnienia, o jakim mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu, za uzasadnienie nie może być uznane stwierdzenie, że projekt "nie spełnił wymaganych kryteriów", czy też, że "projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 10". Nie jest także dopuszczalne takie uzasadnienie informacji dotyczącej oceny projektu, które de facto odsyła w całości do oceny ekspertów. Sporządzona przez eksperta ocena ma charakter swoistej opinii i z tego względu powinna stanowić wyłącznie podstawę tej informacji a nie ją zastępować. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać przynajmniej syntetyczne zestawienie informacji zawartych w kartach oceny merytorycznej, wskazujące na sposób wyliczenia i ilość punktów, jakie w wyniku weryfikacji dla danego projektu zostały przyznane, by jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie projekt przeszedł pomyślnie (bądź nie) etap ceny merytorycznej. Sąd podkreślił, że otrzymując zaskarżoną informację wnioskodawca nie może domyślać się powodów podjętej oceny na podstawie samodzielnej analizy kart oceny merytorycznej. W niniejszej sprawie ma to tym większe znaczenie, skoro w załączonych kartach oceny merytorycznej kwestionowane kryterium merytoryczne dostępu zostało uznane za niespełnione przez 2 ekspertów, zaś jeden z nich stwierdził, że projekt je spełnia. Powołując się na treść § 7 część II punkt 8 Regulaminu konkursu, Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że ocena merytoryczna według kryteriów dostępu dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym", a zatem niespełnienie któregokolwiek z kryterium dostępu oznacza odrzucenie wniosku. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2012 r. NCBiR nie wskazało wyraźnie, że wniosek został odrzucony, zaś podanie uzyskanej punktacji ("oraz uzyskał 78,66 pkt") mogło wywoływać wątpliwości wnioskującej strony co do ostatecznego wyniku konkursu. Z kolei dokonując oceny protestu NCBiR odniósł się wprawdzie do zarzutów, jednakże nie wyjaśnił, czy projekt został odrzucony już z tej przyczyny, że nie spełnia obligatoryjnego kryterium merytorycznego dostępu, czy też z uwagi na nie osiągnięcie wystarczającej ilości punktów został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności te powodują, że nie jest jasne, z jakiego powodu projekt nie został rekomendowany do dofinansowania. Sąd uznał, że ma to wpływ na zakres protestu skarżącej, bowiem powoduje niejako, że sama strona musiała "domyślić się", co zadecydowało o negatywnym wyniku oceny jej wniosku. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Zaskarżyło to orzeczenie w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania: a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: PO IG)/Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii/Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.): - § 7 część II ust. 8 i ust. 17 w zw. z § 8 ust. 2 Regulaminu konkursu w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. oraz w związku z § 5 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) - w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, że w informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (pismo NCBiR z dnia [...] października 2012 r.) w przypadku negatywnej oceny wniosku powinno znaleźć się zastrzeżenie o "odrzuceniu" wniosku; - § 7 część II ust. 8 i ust. 14 Regulaminu konkursu - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (pismo NCBiR z dnia [...] października 2012 r.) może wywoływać wątpliwości Strony co do sposobu oceny wniosku złożonego przez Stronę, jak również nie wskazuje przyczyn negatywnej oceny wniosku; - § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu konkursu w związku z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR (pismo NCBiR z dnia [...] października 2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem b) art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (pismo NCBiR z dnia [...] października 2012 r.) nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu, jak również nie wskazuje powodów nierekomendowania wniosku złożonego przez Stronę do dofinansowania 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że z treści pisma NCBiR z dnia [...] października 2012 r. jednoznacznie wynika, iż wniosek spółki został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia, co jest równoznaczne z jego negatywną oceną i wobec tego nie trzeba było wprost określać, że wniosek ten został "odrzucony". Trudno też stwierdzić, że strona mogła mieć wątpliwości co do ostatecznego wyniku konkursu, skoro następnie złożyła protest, który z założenia składany jest jedynie w przypadku negatywnej oceny projektu, to jest w sytuacji gdy projekt nie jest rekomendowany do dofinansowania. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro w zasadniczej treści pisma NCBiR z dnia [...] października 2012 r. wskazano, że projekt nie spełnił kryterium nr 10, to nie sposób twierdzić, że pismo to nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu. Uzasadnienie zawarte w piśmie zostało uszczegółowione poprzez załączenie Kart Oceny Merytorycznej Eksperta, które należy traktować jako integralną część informacji dla strony o wynikach oceny jej projektu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że Regulamin konkursu nie traktuje ocen ekspertów jako podstawy dla dalszej oceny dokonywanej przez NCBiR, ale to bezpośrednio z ocen ekspertów wynika wniosek czy określony projekt spełnia wszystkie kryteria dostępu oraz uzyskał w ocenie merytorycznej według kryteriów punktowanych co najmniej 60 punktów na 100 możliwych, a co za tym idzie, czy może być on skierowany do dofinansowania. Z punktu widzenia interesów wnioskodawcy nie ma znaczenia, czy kompletna ocena merytoryczna znajdzie się w samym tekście rozstrzygnięcia, czy zostanie załączona do tekstu rozstrzygnięcia. Gdyby ocenę ekspertów przenieść do zasadniczej treści pisma z dnia [...] października 2012 r., to treść takiej oceny włączonej do pisma byłaby taka sama co treść ocen przedstawionych na Kartach Oceny Merytorycznej Eksperta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie środka odwoławczego NCBiR w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że sprawa dotycząca problemu prawnego identycznego jak w sprawie niniejszej była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 846/13 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia. Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał ocenę projektu za niezgodną z prawem, tj. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., z uwagi na sposób zaprezentowania stronie uzasadnienia tej oceny, mimo że strona nigdy nie twierdziła, iż nie zna motywów oceny lub ich nie zrozumiała, natomiast podjęła z tą oceną merytoryczną polemikę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentacji sprawy niniejszej, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30b ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nietrafnego uznania, że pierwsza informacja NCBiR z dnia [...] października 2012 r. o negatywnej ocenie projektu nie zawiera uzasadnienia. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulują kwestie uzasadniania informacji o wynikach oceny projektu w sposób następujący. Zgodnie z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja oceniająca projekt pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Natomiast art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi, że informacja o negatywnej ocenie projektu musi zawierać uzasadnienie tej oceny oraz precyzyjne pouczenie o środkach odwoławczych. Ostatnio powołany przepis nie zawiera uregulowania jaka ma być treść i forma uzasadnienia negatywnej oceny projektu. Z kolei zgodnie z art. 30g u.z.p.p.r. informacje dotyczące wyników oceny projektu nie są decyzjami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że ponieważ informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie tej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu. Przechodząc do oceny zgodności z prawem działania organu w sprawie niniejszej w zakresie sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu, należy uczynić założenie wstępne, że postanowienia Regulaminu konkursu są dokładnie znane stronie przystępującej do konkursu, bowiem decydując się na wystąpienie o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek zapoznać się z zasadami, wedle których to dofinansowanie będzie przyznawane. Regulamin konkursu w § 7 cz. II reguluje procedury i zasady przeprowadzenia oceny merytorycznej stanowiąc, że: oceny dokonuje trzech niezależnych, zewnętrznych ekspertów, z których ocen wyliczana jest średnia arytmetyczna, według kryteriów znajdujących się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", merytoryczne kryteria dostępu oceniane są w systemie 0 - 1, a pozostałe kryteria merytoryczne w systemie punktowym przy określeniu minimalnej ilości punktów na 60 i maksymalnej na 100. Regulamin wskazuje też sposób prezentowania wyniku oceny poprzez umieszczenie na Liście projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. Skoro wymienione wyżej postanowienia § 7 cz. II Regulaminu konkursu są znane wnioskodawcy, to wiedza wynikająca z otrzymanej informacji o ocenie projektu jest niejako z założenia uzupełniona wiedzą wynikającą z postanowień Regulaminu. Zatem otrzymując lakoniczną informację z dnia [...] października 2012 r., że projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych ze względu na to, że nie spełniał kryterium merytorycznego dostępu nr 10 ("Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu") oraz uzyskał 78,66 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych, uzupełnioną ocenami trzech ekspertów i znanymi stronie postanowieniami Regulaminu konkursu – wnioskodawca uzyskał pełną wiedzę co do przyczyn dokonanej oceny. O tym, że wiedza ta była wystarczająca świadczy najlepiej sama treść protestu, w którym wnioskodawca polemizuje drobiazgowo, ze wszystkimi zarzutami stawianymi projektowi. W realiach sprawy niniejszej, uznać należy, że sporządzenie krótkiego uzasadnienia negatywnej oceny projektu, uzupełnionego pełnymi ocenami trzech ekspertów było wystarczające i nie naruszało prawa. Mając na uwadze powyższe, uznać należało za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie informacji z dnia [...] października 2012 r. naruszało prawo. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niezastosowania postanowień Regulaminu konkursu, bowiem przyczyną oceny podjętej przez Sąd pierwszej instancji nie było niezrozumienie bądź niezastosowanie Regulaminu konkursu, tylko błędna wykładnia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji zbada, czy ocena projektu została dokonana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.