V SA/Wa 875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz A. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 1. Oś priorytetowa: Badania i rozwój nowoczesnej technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych, dokonana przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2012 r. skarżąca złożyła w siedzibie NCBiR wniosek (w wersji papierowej) o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]". Wniosek został następnie poprawiony przez skarżącą pod względem formalnym, zgodnie z wezwaniem z dnia [...] czerwca 2012 r., oraz skierowany do oceny merytorycznej, jako spełniający kryteria formalne. W informacjach o projekcie (cel i streszczenie projektu – rubryka III wniosku) wskazano, iż jego celem jest zebranie danych o realizowanych procesach organizacyjnych miast (urzędów i ich jednostek organizacyjnych) na podstawie realizowanych zadań określonych przepisami prawa, a także konsolidacja i standaryzacja procesów organizacyjnych w międzynarodowym modelu referencyjnym miasta, jak również rozwój, udostępnianie i promowanie rozwiązań opracowanych w oparciu o międzynarodowy model referencyjny miasta. Projekt stanowi bezpośrednią odpowiedź na zapotrzebowanie i sytuację rynkową, która umożliwi wytworzenie produktu istotnego dla całego sektora administracji publicznej. Międzynarodowe modele referencyjne miasta umożliwią wnioskodawcy uzyskanie przewagi konkurencyjnej na skalę krajową i międzynarodową. Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez NCBiR, wnioskująca Spółka została poinformowana pismem z dnia [...] października 2012 r. o numerze [...], że jej wniosek o udzielenie wsparcia został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia ze względu na to, iż nie spełnił wymaganych kryteriów. Wyjaśniono przy tym, iż projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 10 "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz uzyskał 78,66 pkt. Wskazano jednocześnie, iż uzasadnienie przedmiotowej oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Nie zgadzając się z powyższą informacją w przedmiocie oceny projektu, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca złożyła protest zarzucając naruszenie przez ekspertów zasad określonych w: 1) § 7 ust. 2 pkt 5,6 i 7 "Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych" (dalej: Regulamin konkursu), w związku z załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu – poprzez nieuwzględnienie opisu kryterium nr 10, zawartego w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: Przewodnik po kryteriach) oraz informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, co skutkowało nieprawidłową oceną merytoryczną wniosku; 2) § 7 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu konkursu w związku z załącznikiem nr 2 do Regulaminu konkursu, wskutek błędnego przyjęcia, że wydatki projektu mają inny niż w rzeczywistości poziom; 3) § 7 ust. 2 pkt 11 Regulaminu konkursu – poprzez jego niezastosowanie, mimo że eksperci znacząco różnili się w dokonanych ocenach i uzasadnieniach.. Postawione w proteście zarzuty zostały obszernie uzasadnione. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. o numerze [...], NCBiR poinformowało skarżącą, iż jej protest nie został uwzględniony. Wskazano przy tym, iż w celu dokonania rzetelnego i bezstronnego rozstrzygnięcia podniesionych zarzutów, powołany został Zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia protestu. W uzasadnieniu organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 10. Wskazano, iż NCBiR przychyliło się do opinii Zespołu do spraw rozpatrywania protestów, który uznał kwestionowane kryterium za niespełnione. Ocena tego kryterium pozostaje negatywna. NCBiR przedstawiło obszernie zastrzeżenia oraz zakwestionowane pozycje wydatków w dalszej części uzasadnienia. Wskazano nadto, iż wniosek nie został starannie opracowany, dokumentacja w wielu punktach nie jest precyzyjna, występują liczne błędy i nieścisłości, które utrudniają jego analizę, wnioskodawca nie zadbał o wyczerpujące uzasadnienia nie tylko dla poszczególnych pozycji kosztów ale także dla szeroko pojętego kontekstu merytorycznego projektu. Spowodowało to utrzymanie pierwotnej oceny oraz zachowanie dotychczasowej punktacji 78,66 punktów. Wyjaśniono przy tym, iż projekt nie spełnia kryterium merytorycznego dostępu nr 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję pośredniczącą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu oraz niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie kryterium merytorycznego dostępu nr 10; 2. naruszenie prawa poprzez nierzetelną, subiektywną i selektywną ocenę projektu; Powyższe zarzuty zostały obszernie rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Podniesiono również, iż Spółka wielokrotnie aplikowała o dofinansowanie prac badawczo-rozwojowych, wykorzystując kalkulacje kosztów dla analogicznych zakupów i ani razu nie zakwestionowano spełnienia kryterium merytorycznego dostępu nr 10. W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzić trzeba, iż nie odpowiadają one prawu. Powoduje to, iż skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z: - u.z.p.p.r., - Regulaminem konkursu; - Załącznikiem 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (wersja piętnasta) z dnia 5 kwietnia 2012 r., "Procedura odwoławcza w ramach PO IG", dalej: Procedura odwoławcza PO IG. Zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tegoż przepisu wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu. Analizując treść pisma NCBiR z dnia [...] października 2012 r. nie sposób dopatrzyć się w nim omawianego elementu "uzasadnienia", o czym świadczy również zawarte w nim stwierdzenie, że uzasadnienie oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Nie można również przyjąć, by wymagane prawem uzasadnienie informacji o negatywnej ocenie projektu stanowiło stwierdzenie, że projekt "nie spełnił wymaganych kryteriów", czy też że "projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 10". W tym kontekście nie można mówić o jakimkolwiek uzasadnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nie jest dopuszczalne takie uzasadnienie informacji dotyczącej oceny projektu, które de facto odsyła w całości do oceny ekspertów (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 52/12). Podobne stanowisko zajął także WSA w Kielcach w wyroku z dnia 15 lutego 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 817/11, w którego uzasadnieniu podkreślił, iż załączona karta oceny merytorycznej jest wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o wynikach procedury odwoławczej, od której przepisy przewidują możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sporządzona przez eksperta ocena ma charakter swoistej opinii i z tego względu powinna stanowić wyłącznie podstawę tej informacji, a nie ją zastępować. W wyroku z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt V SA/Wa 689/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – odnosząc się wprawdzie do oceny projektu na etapie postępowania odwoławczego – podniósł, iż wnioskodawca otrzymuje swego rodzaju podwójną ocenę wniosku. Pierwsza jest dokonana przez ekspertów i zamieszczona jest w kartach oceny merytorycznej (obejmuje ona całościową krytykę ocenianych kryteriów zarówno tych, które zostały ocenione pozytywnie, jak i negatywnie). Druga natomiast jest zamieszczona w informacji i obejmuje tylko ocenę negatywną. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej informacji nie może stanowić załączona do informacji karta oceny merytorycznej dokonana przez eksperta, bo ona jest podstawą do wyjaśnienia wnioskodawcy dlaczego kryteria – poprzez wskazanie podkryteriów niespełniających wymagań – nie zostały spełnione. Karty ekspertów są wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o wynikach procedury odwoławczej. Karty ekspertów mogą być i stanowią dopełnienie rozstrzygnięcia organu, jednakże to rozstrzygnięcie organu, w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie stanowisko eksperta. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 1141/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że pomimo iż skarżącemu doręczane są kopie kart oceny merytorycznej organ nie jest zwolniony od obowiązku uzasadnienia stanowiska zajętego wobec projektu, zaś kserokopie karty oceny merytorycznej nie zastępują uzasadnienia negatywnej oceny projektu i brak pełnego wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie należy ocenić jako naruszenie prawa. NSA dodał także, iż skrótowe uzasadnienie informacji nie znajduje usprawiedliwienia w potrzebie zapobiegania przewlekłości postępowania ani brakiem specjalistycznej wiedzy pracowników instytucji, na które to okoliczności powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać przynajmniej syntetyczne zestawienie informacji zawartych w kartach oceny merytorycznej, wskazujące na sposób wyliczenia i ilość punktów jakie w wyniku weryfikacji dla danego projektu zostały przyznane, by jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie projekt przeszedł pomyślnie (bądź nie) etap oceny merytorycznej. Podkreślić tutaj należy, iż wnioskodawca otrzymując zaskarżoną informację nie może domyślać się powodów podjętej oceny na podstawie samodzielnej analizy kart oceny merytorycznej. Pomimo tego, iż pismo NCBiR nie jest decyzją administracyjną i nie należy stosować tutaj reguł postępowania odnoszących się do takich rozstrzygnięć, uznać jednak należy, iż uzasadnienie winno zawierać takie informacje, które umożliwią czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny bez potrzeby dokonywania analizy akt sprawy. Powyższe tym bardziej wymaga podkreślenia, bowiem w załączonych kartach oceny merytorycznej kwestionowane kryterium merytoryczne dostępu zostało uznane za niespełnione przez 2 ekspertów, zaś jeden z nich stwierdził, że projekt je spełnia. Ponadto, w piśmie NCBiR prócz wskazania, że projekt nie spełnia omawianego kryterium znalazło się dodatkowe stwierdzenie "oraz uzyskał 78,66 pkt.". Zauważyć należy, iż w Regulaminie konkursu postanowiono w § 7 część II punkt 8, iż ocena merytoryczna według kryteriów dostępu dokonywana jest w systemie "zero-jedynkowym", tzn. niespełnienie któregokolwiek z kryterium dostępu oznacza odrzucenie wniosku. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. NCBiR nie wskazało wyraźnie, że wniosek został odrzucony. Natomiast podanie uzyskanej punktacji mogło wywoływać wątpliwości wnioskującej strony, co do ostatecznego wyniku konkursu. Dokonując oceny protestu, NCBiR odnosi się wprawdzie do zarzutów, jednakże nie wyjaśnia, czy projekt został odrzucony już z tej przyczyny, że nie spełnia obligatoryjnego kryterium merytorycznego dostępu, czy też z uwagi na nie osiągnięcie wystarczającej ilości punktów został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia. Okoliczności te powodują, że nie jest jasne z jakiego powodu projekt nie został rekomendowany do dofinansowania. Tym samym ma to wpływ na zakres protestu skarżącej, bowiem powoduje niejako, że sama strona musiała "domyślić się" co zadecydowało o negatywnym wyniku oceny jej wniosku. W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć należy, iż sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję. Oznacza to, że Sąd nie dokonuje kontroli legalności pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności podejmowane przez właściwą instytucję. To obowiązkiem instytucji jest bowiem poinformowanie strony o wynikach oceny jej wniosku (dokonanej przez ekspertów), a obowiązek ten obejmuje również uzasadnienie oceny negatywnej. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II GSK 1783/12 podnosząc w uzasadnieniu, iż sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym w sposób, w jaki domaga się tego skarżąca (nie analizują trafności merytorycznej oceny wniosków przez ekspertów w zakresie posiadanej przez nich wiedzy specjalistycznej). Nie wkraczają zatem w szczegółowe rozważania nt. przedłożonych przez potencjalnego beneficjenta rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie. Dodatkowo NSA zauważył, iż prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powinien być należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu konkretnej ilości punktów. W tego rodzaju sprawach dosyć często dochodzi do sytuacji, w których potencjalni beneficjenci są niezadowoleni z subiektywnej oceny eksperta, którego działanie stanowi z kolei merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania wskazać trzeba, iż dokonywanie przez Sąd oceny zasadności zarzutów skargi natury merytorycznej jest na tym etapie przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę NCBiR winno przeprowadzić analizę oceny merytorycznej wniosku dokonanej przez ekspertów na kartach oceny merytorycznej, z zachowaniem wszystkich wymogów, w szczególności wynikających z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., a następnie ocenę tę przedstawić wnioskującej stronie wraz z należytym uzasadnieniem. Z przedstawionych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. – orzekł jak w sentencji wyroku.