II OSK 2855/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia WSA del. Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 128/13 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek G. S. i K. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 128/13, oddalił skargę Zbigniewa S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r. Starosta Cieszyński działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął z urzędu postępowanie w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu, prowadzonego przez Zbigniewa S. w B. przy ul. [...], zawieszone postanowieniem tego organu z dnia 21 sierpnia 2012 r. Jednocześnie organ I instancji pouczył strony o prawie wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zbigniew S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Kolegium, z treści art. 101 § 3 k.p.a wynika, że postanowienie o podjęciu postępowania jest niezaskarżalne, jako że ustawodawca rozróżnia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (§ 1 tego przepisu). Zbigniew S. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 101 § 3 w zw. z § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania powinno być traktowane jako postanowienie "w sprawie zawieszenia", a co za tym idzie – przysługuje na nie zażalenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania Grażyna S. i Krzysztof S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Co do kwestii skutków nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), Sąd podzielił stanowisko, że nowelizacja tego przepisu miała na celu wykluczenie zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania, co jednak nie pozbawiło strony ochrony prawnej, skoro przepis art. 142 k.p.a. przewiduje możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania". Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Ustawodawca wykluczył jednak zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Z tych względów Sąd oddalił skargę. Zbigniew S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: – art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, co spowodowało naruszenie prawa strony do zaskarżenia postanowienia, – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 powołanej wyżej ustawy poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że problemem spornym w sprawie jest kwestia wykładni art. 101 § 3 k.p.a. po zmianie obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., a ściślej pojęcia "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania". Pełnomocnik, odwołując się do orzecznictwa wskazał, że pod tym pojęciem rozumie się wszystkie typy postanowień, jakie mogą zapaść "w sprawie zawieszenia postępowania". Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości zaskarżenia postanowień, to przepis stanowiłby wprost, na jakie konkretnie postanowienia zażalenie przysługuje lub nie przysługuje. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z oceną Sądu, że wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie pozbawia strony ochrony prawnej. Wprawdzie wymienione postanowienie może być kwestionowane w odwołaniu, to jednak z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy celowe byłoby raczej dopuszczenie zaskarżenia takiego postanowienia niezwłocznie po jego wydaniu co uchroniłoby strony, jak i organy administracji przed bezzasadnym kontynuowaniem postępowania w razie, gdyby jego podjęcie nastąpiło pomimo braku podstaw. Przyjęty natomiast w zaskarżonym wyroku sposób wykładni art. 101 § 3 k.p.a. jest sprzeczny z wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a. zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją powyższy przepis stanowił, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na tle dotychczasowego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 137). Zmiany wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Należy też mieć na względzie, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost wykluczono zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje wykładnię aktualnego brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. dokonaną przez Sąd Wojewódzki. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestników w przedmiocie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów na rzecz organu bądź skarżącego.