II SA/Gl 128/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia postępowania dotyczącego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 97 § 2 kpa, podjął z urzędu postępowanie w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu, prowadzonego przez Z. S. w B. przy ul. [...], zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...]r. Jednocześnie organ I instancji pouczył strony o prawie wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. S.. Jednakże zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Kolegium, z treści art. 101 § 3 kpa wynika bowiem, że postanowienie o podjęciu postępowania jest niezaskarżalne, jako że ustawodawca rozróżnia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (§ 1 tego przepisu). W skardze do sądu administracyjnego Z. S. domagał się uchylenia postanowienia Kolegium i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 101 § 3 w zw. z § 1 kpa. Zdaniem skarżącego, postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania powinno być traktowane jako postanowienie "w sprawie zawieszenia", a co za tym idzie – przysługuje na nie zażalenie. W tym względzie skarżący powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11, oparte na poglądzie wyrażonym w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2011, s. 386 – 387). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do odmiennych poglądów (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, LEX nr 1109011 oraz artykuł T. Brzezickiego, CASUS 2011/4/22-25). Uczestnicy postępowania G. S. i K. S. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem składu orzekającego, w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia [...]r., a więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Kwestia skutków nowelizacji art. 101 § 3 kpa, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), jest sporna zarówno w orzecznictwie jak w literaturze. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił jednak stanowisko, że nowelizacja tego przepisu miała na celu wykluczenie zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania, co jednak nie pozbawiło strony ochrony prawnej, skoro przepis art. 142 kpa przewiduje możliwość zaskarżenia takiego postanowienia w odwołaniu od decyzji. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12 (LEX nr 1235827) przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, cytowane w komentarzu autorstwa Andrzeja Wróbla (LEX nr 17/2012), nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowanie. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania". Z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Ustawodawca wykluczył bowiem zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od [...]r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Skład orzekający w pełni podzielił powyższy pogląd, nie przychylając się do stanowisk odmiennych, zaprezentowanych m. in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11 oraz powołanej tam literaturze. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że mimo zmiany stanu prawnego, zachowała aktualność uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137). Wolą ustawodawcy była nowelizacja art. 101 § 3 kpa, polegająca na ograniczeniu prawa strony do wniesienia samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie oznacza to pozbawienia strony ochrony prawnej, gdyż jak już wyżej wskazano, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji jako wydanej przedwcześnie. Taki też pogląd wyrażono w wyrokach tut. Sądu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1164/12 i II SA/Gl 1165/12. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 134 w zw. z art. 101 § 3 kpa. Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto, odnosząc się do wniosku uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania (zastępstwa procesowego), wyjaśnić przyjdzie, że w świetle art. 199, art. 200 i art. 209 cyt. ustawy, brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. mw