II SA/Gd 630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę. Pismem z dnia 6 czerwca 2012 roku J. K. wniosła o zawieszenie toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych oraz za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na terenie gospodarstwa rolnego w B., gmina M., stanowiącego własność J. K. i J. J., do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z połączonych do wspólnego rozpatrzenia skarg konstytucyjnych SK 6/12, SK 7/12, SK 24/12 oraz SK 30/12 (zarejestrowanych pod sygnaturą akt SK 6/12). W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej będą przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), których dotyczą przyjęte do merytorycznego rozpoznania w 2012 roku przez Trybunał Konstytucyjny cztery skargi konstytucyjne. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 123, art. 124 i art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Skargi konstytucyjne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się wnioskodawczyni, nie pochodzą od strony, dotyczą innych spraw i nie mają bezpośredniego związku przyczynowego z przedmiotową sprawą, a zatem nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. wniosła o jego uchylenie i zawieszenie przedmiotowego postępowania. Podniosła, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które następnie zostaną uznane za niezgodne z Konstytucją, skutkować będzie wznowieniem postępowania. Dlatego - do czasu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie - zasadne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała nadto na treść art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), zgodne z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu m. in. jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym. Podkreśliła przy tym, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego, przewiduje w art. 272 § 1 możliwość żądania, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium stwierdziło również, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, nie przewiduje możliwości zaskarżenia ani postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, ani postanowienia o wszczęciu postępowania. Kolegium zaznaczyło przy tym, że błędem ze strony organu pierwszej instancji było pouczenie strony, że od postanowienia wydanego w niniejszej sprawie służy zażalenie. Jednakże błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia nie może ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższe postanowienie J. K. - zarzucając mu naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tego przepisu, spowodowanej zastosowaniem w sposób nieprawidłowy wykładni historycznej, i przyjęciu, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, nie daje podstawy do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Kolegium zbyt pochopnie sięgnęło do rezultatów wykładni historycznej, preferując ją przed wykładnią językową i systemową. W ocenie skarżącej, która na poparcie swego stanowiska przytoczyła poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa, z brzmienia, jakie otrzymał art. 101 k.p.a., wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z art. 144 k.p.a. wynika natomiast, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11. działu II. k.p.a. (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu, wyrażany w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej - Filipowicz. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego cytowane w tymże komentarzu nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu, z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany ww. przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - z dnia 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122843 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, a także wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Odnotować również należy, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach wskazanych w skardze (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. II SA/Łd 626/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122846), wyrażony został odmienny pogląd - przyjmujący dopuszczalność zażalenia po zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a. także na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Jednak ze względów wskazanych powyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę go nie podziela. Ponadto pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażony w ww. wyroku z 29 lipca 2011 r., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, a także na postanowienia w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia, jest - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - nie do pogodzenia ani z literalną, ani z funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że Kolegium, zauważając błędne pouczenie zawarte w treści postanowienia organu I instancji o dopuszczalności wniesienia zażalenie do organu wyższego stopnia na wydane w sprawie postanowienie, prawidłowo uznało, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził - na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. (postanowieniem) niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wyjaśnić również należy skarżącej, że merytoryczne rozstrzygnięcie jej zarzutów dotyczących postanowienia organu I instancji powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca jej oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z treścią art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.