I OSK 2830/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 304/13 w sprawie ze skargi A.S. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz akt Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz A.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 304/13 oddalił skargę A.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. [...] A.S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące kwiecień – październik 2012 r. w formie ryczałtu odpowiadającego równowartości cen biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. – G. pociągami PKP Przewozy Regionalne Regio Sp. z o. o. Podał, że zamieszkuje w P., zaś służbę pełni w Oddziale [...] Policji KWP [...] Z. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie przystanku, z którego odjeżdża i do którego dojeżdża do miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania oraz przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, jak również środka transportu, którym dojeżdża do służby, z podaniem ceny biletu jednorazowego, miesięcznego oraz czasu przejazdu (w obie strony) zgodnie z rozkładem czasu jazdy przewoźnika. W związku z udzieloną przez policjanta odpowiedzią, organ poinformował, że wskazany środek transportu (PKP Przewozy Regionalne) nie jest środkiem transportu znajdującym się, tj. mającym przystanek, najbliżej miejsca zamieszkania wnioskodawcy, takim środkiem jest bowiem autobus ZTM [...] (linia nr [...]), który umożliwia dojazd z i do miejsca pełnienia służby we wszystkie dni tygodnia. Dodatkowo podał, że przystankiem autobusu, położonym najbliżej miejsca zamieszkania policjanta, jest przystanek położony w P. przy ul. [...], a przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby znajduje się przy dworcu PKP [...] Główny. Jednocześnie stwierdził, że na powyższej trasie cena biletu miesięcznego wynosi 102 zł, jednorazowego 3 zł, a czas przejazdu w każdą stronę wynosi ok. pół godziny. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że w celu otrzymania przysługującej należności powinien przedłożyć wniosek główny oraz wnioski miesięczne. Wyjaśnił również, że w przypadku nieudokumentowania przez policjanta poniesienia wyższego kosztu dojazdu, należność wypłacana będzie do wysokości ceny biletu miesięcznego ZTM [...] – 102 zł miesięcznie. A.S. pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w trybie art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uznaniu, że: - środkiem transportu mającym przystanek najbliżej miejsca zamieszkania policjanta jest autobus linii nr [...], bez uwzględnienia najdogodniejszych dla niego połączeń w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy, - uzależnienia wypłaty od udokumentowania poniesienia wyższego kosztu niż cena biletu miesięcznego ZTM [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 5 lutego 2012 r. poinformował A.S., że w oparciu o zebrane informacje oraz kierując się zasadą, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), uznał, że należność za dojazdy do służby będzie mu wypłacana do wysokości autobusowego biletu miesięcznego ZTM [...], tj. w wysokości 102 zł. Stwierdził również, że przejazdy pociągiem PKP Przewozy Regionalne Regio, gdzie cena biletu miesięcznego wynosiła w 2012 r. 149 zł, mając na uwadze system służb A.S., nie są połączeniami dogodnymi. A.S. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zarzucił naruszenie przez organ art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania, bez udokumentowanych wydatków, nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności dojazdu i – w konsekwencji – błędne przyjęcie, że wysokością ryczałtu w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby, jest cena biletu miesięcznego autobusu ZTM [...] na trasie obsługiwanej przez linię nr [...]. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby odpowiadającego równowartości ceny biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. – G. realizowanego przez PKP Przewozy Regionalne Regio. W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby, pomimo braku udokumentowania poniesionych wydatków, nie może mieć miejsca bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu. Następnie skarżący przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie oraz obszerną argumentację w celu wykazania, że wbrew twierdzeniu organu, dojazd pociągami PKP Przewozy Regionalne Regio do miejsca pełnienia służby jest zawsze możliwy oraz że jest dla niego przejazdem najdogodniejszym, niezależnie od wyznaczonych mu godzin służby. Powołał się również na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 433/10 LEX nr 758197, w którym stwierdzono, że w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych organ nieprawidłowo łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji z definicją z art. 88 ust. 4 tej ustawy, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienie biletów), związku tego odmawia. Ponadto skarżący wskazał, że dojeżdżając pociągiem nie ponosi kosztów wyższych w rozumieniu § 5 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. nr 14/2011 w sprawie ustalenia jednolitych zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Policji województwa [...]. Z treści § 5 pkt 3 w/w decyzji nie wynika obowiązek dokumentowania wydatków w przypadku poniesienia kosztów mniejszych bądź równych cenie biletu miesięcznego. Zdaniem skarżącego, w przypadku braku dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów, należność powinna zostać wypłacona w formie ryczałtu, tj. ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której policjant pełni służbę, z uwzględnieniem przesłanki dogodności dojazdu. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odwołując się do treści art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stwierdził, że aby żądać zwrotu określonej kwoty, należy wykazać, jakie koszty zostały poniesione. Jednocześnie przyznał, że zwrot poniesionych przez policjanta kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jest obligatoryjny i ograniczony kwotowo do ceny biletów kolejowych lub autobusowych, oraz że generalnie – nie ma obowiązku dokumentowania poniesionych kosztów. Konieczność dokumentowania tego rodzaju kosztów powstaje jednak w sytuacji, gdy na danej trasie, tak jak w przedmiotowej sprawie, występują różne połączenia i koszt tych połączeń jest różny. Z tego względu skarżącemu została wypłacona należność w wysokości równowartości ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której pełni służbę, zgodnie z zasadą wynikającą z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. nr 14/2011, uszczegółowioną w piśmie organu z dnia 18 stycznia 2011 r. nr [...]. Skarżący nie przedstawił bowiem ani biletów jednorazowych, ani biletu miesięcznego, co stanowiłoby udokumentowanie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów. Organ wyjaśnił, że w przypadku udokumentowania przez skarżącego faktu poniesienia kosztów na dojazdy, ich równowartość zostałaby mu zwrócona w udokumentowanej kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] słusznie przyjął, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno – technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazał, że sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby została uregulowana w art. 93 ust.1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt zamieszkiwania [...] A.S. w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby oraz że przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu do i z miejsca pełnienia służby. Sporna pozostaje natomiast wysokość tych kosztów. Zdaniem skarżącego najdogodniejszym środkiem lokomocji do przejazdu do miejsca pełnienia służby są pociągi PKP Przewozów Regionalnych Regio Sp. z o.o., zaś w ocenie organu najdogodniejszym środkiem transportu jest autobus ZTM [...] linii nr [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że pojęcie "czas dojazdu", powinno uwzględniać najdogodniejsze dla policjanta połączenie, przy czym sformułowanie "najdogodniejsze połączenie", to niekoniecznie połączenie najkrótsze. O "dogodności" decydować mogą bowiem inne, w danym przypadku subiektywne czynniki (np. w drodze do pociągu policjant odprowadza dziecko do przedszkola czy szkoły, zazwyczaj znajduje w danym środku lokomocji miejsce siedzące, w drodze ze służby odwiedza starszego wiekiem członka rodziny, itp.). Oznacza to, że o tym, co jest w danym przypadku dla zainteresowanego "dogodniejsze", decyduje policjant, a nie organ wypłacający zwrot kosztów dojazdu ("dogodny" według Słownika języka polskiego PWN, W-wa 2002, str. 386 oznacza tyle, co: 1) dobrze nadający się do czegoś, dogadzający czyimś potrzebom, odpowiadający warunkom, odpowiedni, stosowny, wygodny, dogodna komunikacja, kupić dogodniejsze a bardziej dogodne mieszkanie, najdogodniejsza pora do wypoczynku; 2) przynoszący korzyść, korzystny, dogodne warunki kupna). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że najbardziej szczegółowe przedstawienie przyczyn, dla których A.S. uważa połączenia kolejowe (PKP Przewozy Regionalne Regio) między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby za dogodne, nastąpiło dopiero w skardze, zatem wcześniej organ analizował – pod kątem "dogodności" dojazdów – uprzednio zebrany materiał dowodowy. Ponadto uznał, że skarżący, uwzględniając treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie przedkładając dowodu, w jakiej wysokości poniósł koszty dojazdu, winien godzić się na wypłatę kosztów minimalnych, racjonalnie określonych przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w świetle treści tego przepisu policjant, nie przedkładając dowodu, w jakiej wysokości poniósł koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby, winien godzić się na wypłatę kosztów minimalnych, racjonalnie określonych przez organ, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej uprawnienie, o którym mowa w art. 93 ust. 1 cyt. ustawy powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, bez konieczności dokumentowania przez policjanta poniesionych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku niejako potwierdził, że w okolicznościach sprawy najdogodniejszym połączeniem do miejsca pełnienia służby będzie to, na które wskazuje skarżący, a zatem połączenie realizowane przez przewoźnika PKP Przewozy Regionalne Regio Sp. z o.o. Wydając zaskarżony wyrok nie stwierdził jednak bezskuteczności zaskarżonej czynności i nie uznał uprawnienia skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby odpowiadającej równowartości ceny biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. – G. połączeniami realizowanymi przez przewoźnika Przewozy Regionalne Sp. z o.o., tj. pociągami Regio. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy odczytał treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, uznając, że w świetle treści tego przepisu policjant, nie przedkładając dowodu, w jakiej wysokości poniósł koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby, winien godzić się na wypłatę kosztów minimalnych, racjonalnie określonych przez organ. Dokonując analizy tego przepisu przyjąć należy, że uprawnienie, o którym mowa powyżej, powstaje z mocy ustawy i jest obligatoryjne, a zawarte w nim sformułowanie "zwrot kosztów dojazdu" dotyczy kosztów faktycznie poniesionych. Uprawnienie, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, jest jednak ograniczone do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Racjonalny ustawodawca nie uzależnił przyznania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby od ich udokumentowania, poprzez przedłożenie dowodu, w jakiej wysokości skarżący poniósł koszty. Zdaniem skarżącego, policjant, aby żądać zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powinien wyłącznie wskazać, jakie poniósł koszty – odpowiadające wysokości cen biletów za przejazd koleją lub autobusem. Nie ma natomiast obowiązku ich dokumentowania, poprzez przedkładanie stosownych dowodów. W powołanym przepisie ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "przysługuje zwrot kosztów", a nie "przysługuje zwrot udokumentowanych kosztów". Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż dokonując wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w powiązaniu z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, możliwa jest racjonalna weryfikacja wysokości podanych przez skarżącego we wniosku kosztów bez konieczności przedkładania przez niego jakichkolwiek dowodów fakt ten potwierdzających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię. Przy czym istota podniesionego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w świetle treści tego przepisu policjant, nie przedkładając dowodu, w jakiej wysokości poniósł koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby, winien godzić się na wypłatę kosztów minimalnych, racjonalnie określonych przez organ, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej uprawnienie, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, ograniczone do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, bez konieczności dokumentowania przez policjanta poniesionych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Uprawnienie to ograniczone do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "przysługuje". Powołany przepis nie uzależnia możliwości jego realizacji przez policjanta od uprzedniego udokumentowania kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Definicja ustawowa pojęcia "miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby" jest zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można zatem abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, gdyż o "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. O tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje zatem on sam, a nie organ wypłacający zwrot kosztów dojazdu. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że dla skarżącego najdogodniejszym połączeniem, za które przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu, jest połączenie realizowane przez autobus ZTM [...] – linia nr [...], a nie wskazane przez niego połączenie realizowane przez przewoźnika PKP Przewozy Regionalne Regio Sp. z o.o. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. podał, że w oparciu o informacją uzyskaną od Dowódcy [...] KWP w [...], z której wynika, że skarżący w miesiącu styczniu 2013 r. pełnił 15 służb, z czego 10 z nich pełnił w godz. 13.00 – 21.00, zaś dwie w godz. 7.30 – 15.30 oraz rozkład jazdy PKP Regio stwierdził, że brak jest połączeń umożliwiających A.S. powrót ze stacji PKP G. po służbie, którą kończy o godz. 21.00, a także połączeń umożliwiających dotarcie na służbę rozpoczynającą się o godz. 7.30. Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji w sposób bardzo szczegółowy wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie połączeniem najdogodniejszym jest połączenie realizowane przez PKP Przewozy Regionalne Regio Sp. z o.o. i zasadnie podważył ustalenia organu w przypadku rozpoczynania służby o godz. 7.30, czy kończenia jej o godz. 21.00. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż uszło uwadze zarówno organu, jak i Sądu pierwszej instancji, że skoro żądanie A.S. dotyczyło zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące kwiecień – październik 2012 r., w formie ryczałtu równowartości cen biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. – G. połączeniami realizowanymi przez PKP Przewozy Regionalne Regio Sp. z o.o., to dokonanie przez organ oceny przesłanki dogodności dojazdu, której rozważenie było niezbędne przy stosowaniu art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w oparciu o dane z miesiąca stycznia 2013 r. było nieprawidłowe. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, mimo częściowo nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pozwalał na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wskazać należy, iż podstawę wyrokowania w sprawie odmowy zwrotu w/w kosztów stanowi art. 146 § 1 p.p.s.a., przewidujący w przypadku uwzględnienia skargi uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawidłowo zakwalifikował formę działania organu jako czynność, a nie akt. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] lutego 2013 r. nr [...] wydał bowiem pismo z powołaniem się na podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie odmowy, a więc uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Mamy zatem do czynienia z aktem, a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił akt – pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonana niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i uwzględni wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanego przepisu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 209 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U z 2013 r. poz. 461). Z uwagi na brak nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa A.S. nie uwzględniono jego wniosku o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę.